IV SA/Po 915/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w zakresie punktu oznaczonego literą "c"; 2. uchyla decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w zakresie punktu oznaczonego literą "c"; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. określa, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącego J. W. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.; dalej: "ustawa o odpadach", w skrócie "u.o.") – orzekł z urzędu, co następuje: a) nakazać J. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" (dalej: "Przedsiębiorca" lub "Skarżący"), usunięcie z terenu działki [...], następujących odpadów: 1) 15 01 01 – opakowania z papieru i tektury, 2) 15 01 02 – opakowania z tworzyw sztucznych, 3) 15 01 05 – opakowania wielomateriałowe, 4) 15 01 06 – zmieszane odpady opakowaniowe, 5) 15 01 07 – opakowania ze szkła, 6) 15 01 09 – opakowania z tekstyliów, 7) 16 01 03 – zużyte opony, 8) 16 01 19 – tworzywa sztuczne pochodzące z rozbiórki i demontażu pojazdów, 9) 17 02 03 – tworzywa sztuczne pochodzące z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, 10) 17 01 02 – inne nie wymienione odpady (wełna mineralna), 11) 02 01 08 – agrochemikalia zawierające substancje niebezpieczne, w tym środki ochrony roślin I i II klasy toksyczności (bardzo toksyczne i toksyczne); b) wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie; c) usunięcie ww. odpadów nakazuje w terminie do 30 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2010 r. Z przeprowadzonego w [...] maja 2011 r. dowodu z oględzin wynika, że na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność J. K., znajdują się określone w sentencji decyzji odpady, których właścicielem jest Przedsiębiorca dzierżawiący tę działkę. Posiada on jedynie zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, z miejscem magazynowania tych odpadów pod adresem: K., ul. [...] – zgodnie z wydaną przez Starostę Kolskiego (dalej: "Starosta") decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] z późniejszymi zmianami (dalej: "Zezwolenie"). Organ I instancji podkreślił, że na dzień przeprowadzenia dowodu z oględzin Przedsiębiorca nie posiadał natomiast zezwolenia Starosty na magazynowanie odpadów na terenie przedmiotowej działki. Ponadto teren ten nie jest ogrodzony ani utwardzony. W związku z powyższym, zdaniem Burmistrza, na podstawie art. 34 u.o. należało zobowiązać Przedsiębiorcę do usunięcia odpadów z ww. działki, poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie, w wyznaczonym terminie. Od opisanej decyzji odwołanie złożył Przedsiębiorca, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: − art. 34 u.o. – poprzez nakazanie usunięcia odpadów z terenu przedmiotowej działki, w warunkach kiedy nie istniały podstawy tak wydanej decyzji z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie tej sprawy jako przedwczesne zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej uzyskania decyzji na prowadzenie działalności gospodarczej na tym terenie − art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów z przedmiotowej działki, zamiast zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności na tym terenie. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż Burmistrz mając informację o toczącym się postępowaniu w sprawie uzyskania przez Przedsiębiorcę zezwolenia na prowadzenie działalności na przedmiotowej działce powinien wstrzymać się z jakimkolwiek działaniem do czasu zakończenia tamtej sprawy. Ponadto zaznaczył, że odpady magazynowane są w wydzielonym miejscu, na ogrodzonym terenie, w sposób nie powodujący zagrożenia dla środowiska, zdrowia lub życia ludzi. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że art. 34 u.o. zobowiązuje wójta (burmistrza lub prezydenta) do sprawowania nadzoru nad prawidłowością składowania lub magazynowania odpadów, a stwierdzenie prowadzenia wskazanych działań w miejscu do tego celu nieprzeznaczonym zobowiązuje organ do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Ze zgromadzonych przez organ I instancji materiałów wynika, że wymienione w decyzji odpady składowane są w miejscu do tego nieprzeznaczonym, gdyż Skarżący nie posiada zezwolenia na magazynowanie odpadów na terenie przedmiotowej działki. W ocenie SKO sprawa z wniosku Przedsiębiorcy o zmianę Zezwolenia polegającą na zmianie miejsca magazynowania odpadów (na teren przedmiotowej działki) nie może stanowić przesłanki zawieszenia niniejszego postępowania w przedmiocie nakazania Skarżącemu usunięcia odpadów. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 34 u.o. jest bowiem odrębnym postępowaniem, zmierzającym do zastosowania instrumentu prawnego, który nazwać można decyzją interwencyjną. Jego założenie jest takie, że wójt (burmistrz lub prezydent miasta) jest zobligowany do sprawowania nadzoru nad prawidłowością składowania lub magazynowania odpadów, co do miejsca takiego magazynowania (składowania). Jeśli odpady znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym, to organ jest zobowiązany wydać decyzję administracyjną nakazującą posiadaczowi ich usunięcie. Z tej przyczyny nie ma prawnej możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uzyskania przez Przedsiębiorcę ewentualnego pozwolenia Starosty na magazynowanie odpadów w przedmiotowej lokalizacji, albowiem na organie tym ciążył prawny obowiązek wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy Skarżący nie wykazał się wymaganym zezwoleniem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Przedsiębiorca, powtarzając zarzuty i argumentację podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że do kwestii podnoszonych w skardze odniesiono się już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części, i to przyczyn innych niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: materialnymi, proceduralnymi i ustrojowymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, iż okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności fakt magazynowania przez Skarżącego na przedmiotowej nieruchomości określonych odpadów bez wymaganego zezwolenia Starosty – nie są pomiędzy stronami sporne. Mając na względzie powyższe, oraz to, iż, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do faktów istotnych dla jej rozstrzygnięcia, ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Powyższe stwierdzenie nie dotyczy wszakże ustaleń organów w zakresie warunków, w jakich odpady są magazynowane przez Skarżącego na przedmiotowej działce i ich ewentualnej szkodliwości dla otoczenia, gdyż kwestia ta nie podlegała badaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych aktów administracyjnych stanowił art. 34 u.o., w myśl którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji (ust. 1), przy czym decyzja ta wydawana jest z urzędu (ust. 2). Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 ust. 3 pkt 13 u.o., przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W niniejszej sprawie przymiot posiadacza odpadów niewątpliwie przysługuje Skarżącemu jako władającemu, na mocy umowy dzierżawy (k. 12–13 akt adm. I inst.), działką, na której znajdują się te odpady, oraz jako przedsiębiorcy uprawnionemu – zgodnie z Zezwoleniem – nie tylko do transportu, ale i zbierania odpadów. Stosownie do art. 28 ust. 5 pkt 3 u.o. w Zezwoleniu określono m.in. miejsce składowania odpadów, wskazując je: w miejscowości Kłodawa, ul 11 listopada 1, powiat kolski, województwo wielkopolskie (pkt 4 Zezwolenia; k. 2 akt adm. I inst.). W związku z powyższym organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż magazynowanie przez Skarżącego odpadów na przedmiotowej działce, która nie została wskazana w Zezwoleniu jako miejsce magazynowania odpadów, uzasadnia zastosowanie art. 34 u.o. Zarazem trafnie uznały, iż toczące się równolegle postępowanie z wniosku Przedsiębiorcy o zmianę Zezwolenia – polegającą na zmianie miejsca magazynowania odpadów na teren przedmiotowej działki - nie uzasadnia zawieszenia postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów, z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, o której mowa w art. 34 u.o., zależy wyłącznie od ustalenia, czy teren, na którym są magazynowane określone odpady, jest aktualnie (tj. w chwili przeprowadzenia kontroli i wydania nakazu) miejscem do tego przeznaczonym, a nie – czy takim miejscem może się stać w przyszłości, np. na skutek zmiany zezwolenia, jakim dysponuje posiadacz odpadów. Ewentualna zmiana Zezwolenia w zakresie miejsca składowania odpadów, o którą zabiega Przedsiębiorca, wywrze jedynie skutek ex nunc ("na przyszłość"), tj. umożliwi legalne magazynowanie odpadów w nowej lokalizacji dopiero od dnia, w którym odnośna decyzja w przedmiocie zmiany Zezwolenia stanie się ostateczna, natomiast pozostanie bez wpływu na ocenę legalności magazynowania odpadów w tej lokalizacji przed tym dniem. W świetle powyższego oba zarzuty skargi – dotyczące naruszenia przepisów art. 34 u.o. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – należy uznać za niezasadne, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Burmistrza w punkcie oznaczonym lit. a za prawidłowe. Za co do zasady prawidłowe Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji w punkcie oznaczonym lit. b, choć należy podkreślić, iż jego redakcja nie jest do końca precyzyjna. W ocenie Sądu, punkt ten – stwierdzający, iż wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie – nie może być rozumiany w ten sposób, iżby wykluczał możliwość usunięcia odpadów przez Przedsiębiorcę we własnym zakresie, o ile tylko będzie pozwalać na to posiadane przezeń Zezwolenie. Taki wniosek koresponduje z wyrażonym w doktrynie poglądem, iż wywiezienie odpadów w wykonaniu decyzji z art. 34 ust. 1 u.o. nie jest możliwe przy wykorzystaniu transportu własnego, chyba że usuwający posiada zezwolenie na transport odpadów (zob. W. Radecki, Usuwanie przez gminę odpadów niebędących własnością gminy, "Nowe Zeszyty Samorządowe" nr 5/2004 s. 54 i nast.). Sąd nie podziela natomiast stanowiska cytowanego Autora, iż w ramach wskazania "sposobu wykonania tej decyzji", o którym mowa w art. 34 ust. 1 in fine u.o., możliwe jest ustalenie terminu usunięcia odpadów. Należy bowiem zauważyć, że z zestawienia treści art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. jasno wynika, iż dodatkowe składniki decyzji – w szczególności takie jak: termin, warunek lub zlecenie – mogą zostać w niej zamieszczone tylko wówczas, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 564). Tymczasem żaden przepis ustawy o odpadach, w szczególności jej art. 34 ust. 1, nie przewiduje expressis verbis możliwości ustalania przez organ administracji, w drodze decyzji, terminu wykonania nakazanego usunięcia odpadów – co przesądza o niedopuszczalności takiego rozstrzygnięcia. Takie też stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyrok NSA z 15.06.2010 r., II OSK 1015/09, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z 13.08.2009 r., II SA/Gl 50/09, CBOSA). Wobec powyższego rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Burmistrza w punkcie oznaczonym lit. c nie mogło się ostać. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że decyzja nie zawierająca w swej treści określenia terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku staje się wykonalna natychmiast po uostatecznieniu się, i od tego momentu obowiązki w niej przewidziane podlegają egzekwowaniu na zasadach i w terminach wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Należy zauważyć, iż, jak wynika z akt administracyjnych, żadna z zapadłych w niniejszej sprawie decyzji nie została doręczona właścicielowi przedmiotowej działki, co może oznaczać, iż organy administracji ostatecznie uznały, iż nie posiada on przymiotu strony w tym postępowaniu. Takie stanowisko nie byłoby prawidłowe. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 34 ust. 2 u.o. nie jest jedynie posiadacz odpadów; krąg stron wyznacza, z braku odmiennej regulacji, przepis art. 28 k.p.a. (tak trafnie wyrok WSA w Gliwicach z 14.05.2008 r., II SA/Gl 77/08, CBOSA). W przywołanym orzeczeniu uznano, iż interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym prawidłowej gospodarki odpadami składowanymi lub magazynowanymi na nieruchomości legitymuje się także właściciel nieruchomości sąsiedniej, zwłaszcza w sytuacji składowania odpadów w niewielkiej (kilkumetrowej) odległości od granicy jego działki. Tym bardziej, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie sposób w takim postępowaniu odmawiać interesu prawnego właścicielowi nieruchomości, na której odpady są magazynowane, nawet jeśli nie jest on posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 34 u.o. Źródła takiego interesu należy upatrywać w treści art. 140 Kodeksu cywilnego statuującego własność jako najszersze prawo do rzeczy. Zdaniem Sądu, dostrzeżone uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł kasatoryjnie jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 3 sentencji). W punkcie 4 sentencji wyroku Sąd, na mocy art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie 1sentencji wyroku nie może być wykonana, co oznacza, że w tej części nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). O kosztach (pkt 5 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 206 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu, ale także fakt, iż skarga podlegała uwzględnieniu jedynie w części.