IV SA/Po 919/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu dnia 24 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym skargi W. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia odrzucić skargę. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowiące odpowiedź na odwołanie złożone od pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone pismo nie stanowi żadnego z aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-3 i 4a-7 p.p.s.a.. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone pismo propozycja nie stanowi także decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 15 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa (przedstawienie propozycji) ma nastąpić w drodze decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (p. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określają następujące elementy: 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa, 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, 5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Co prawda temu pismu przypisać można pewne cechy aktu, o którym mowa w art. 3 § 4 pkt 4 p.p.s.a.. W szczególności w ocenie Sądu mamy tu do czynienia z aktem nie wymienionym w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ponadto propozycja zatrudnienia jest skierowana do indywidualnego podmiotu, w niniejszej sprawie skarżącego. W ocenie składu orzekającego mając na uwadze regulację ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) należy dojść do wniosku, że pisemna propozycja dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 170 ust. 1 powyższej ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Zatem nie ulega wątpliwości, że złożenie propozycji lub jej brak pociąga za sobą określone konsekwencje wynikające z przepisów prawa tj. stosunek służbowy wygasa z mocy prawa. Dla wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu, gdyż powyższe następuje z mocy prawa i jest ściśle powiązane ze złożona propozycją. Tym samym propozycja zatrudnienia dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wypada w tym miejscu zauważyć, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. powołaną wyżej ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej "zagadnienie charakteru prawnego" pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11). Jednakże należy w niniejszej sprawie mieć na uwadze, że zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy o Służbie Celnej, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa - w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji - oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (ust. 5 art. 222 ustawy o Służbie Celnej). Stosownie do art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. W myśl art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej od takiego rozstrzygnięcia funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ust.5), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). Wobec powyższego na gruncie ustawy o Służbie Celnej dopiero decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, a nie propozycja zatrudnienia stanowiła jednostronne rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie. Jak słusznie wskazywało się ww. wskazanym orzecznictwie zapadłym na gruncie omawianej ustawy, propozycja nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby. Natomiast na gruncie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej brak jest przepisu pozwalającego na uznanie, że zwolnienie ze służby następuje mocą zaskarżalnej decyzji administracyjnej. Jak wskazano już wyżej, na mocy art. 270 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, stosunek pracy czy też stosunek służbowy wygasa z mocy prawa bez konieczności wydawania w tym zakresie jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia. Zatem taki skutek na gruncie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wywołuje de facto sama propozycja zatrudnienia. Stąd w ocenie składu orzekającego na gruncie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nietrafnym jest odwoływanie się do orzecznictwa ukształtowanego na gruncie ustawy o Służbie Celnej odnoszącej się do kwestii dotyczącej dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego propozycji zatrudnienia. Jednakże powyższe nie oznacza, iż skargę na propozycję zatrudnienia uznać należy za dopuszczalną. Jak wskazano już wyżej dla dopuszczalności skargi na akt musi być spełniona również przesłanka zewnętrzności tj. akt lub czynność musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Tego elementu nie spełnia zaskarżona w niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia. Nie ulega wątpliwości, że skarżący w dniu przedkładania mu propozycji zatrudnienia był podporządkowany służbowo organowi przedstawiającemu propozycję. Należy wskazać, że każdy kto decyduje się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby zyskuje większą w porównaniu z pracownikami umownymi stabilizację zatrudnienia. W zamian za to rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie swego prawa do sądu. Prawo funkcjonariusza do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10). Z powyższych względów nie można uznać, iż pismo stanowiące odpowiedź na złożone przez skarżącego odwołanie od propozycji zatrudnienia stanowi akt lub czynność, która podlegałaby kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji