IV SA/Po 924/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Jerzy Stankowski Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 01 lutego 2007r. sprawy ze skargi G.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchyla zaskarżone postanowienie. /-/ J. Stankowski /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ E. Makosz- Frymus AT Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] Prezydent Miasta P. przyznał G.L. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] listopada 2003 r. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu [...] czerwca 2003 r. Od powyższej decyzji G.L. złożyła odwołanie składając je osobiście [...] sierpnia 2003 r. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] działając na podstawie m. innymi art. 127 § 2, 129 § 2 i 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że kwestionowane rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, wyraźnie zaznaczając, iż należy je wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Z prostego zestawienia dat doręczenia decyzji z datą złożenia odwołania wynika, iż odwołanie zostało złożone z przekroczeniem 14-dniowego terminu. Odwołanie nie zawierało przy tym wniosku o przywrócenie terminu. W tych okolicznościach SKO zobligowane było do stwierdzenia uchybienia terminu. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G.L. W skardze poza oceną merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego G.L. wskazywała, że w istocie złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie traktowała jako odwołanie lecz był to wniosek przedstawiający nową sytuację materialną, a organ I instancji odmówił jego przyjęcia. Jednocześnie skarżąca podkreślała, ze z treści kwestionowanego postanowienia dowiedziała się o możliwości przywrócenia terminu i w tej sytuacji chce z tego uprawnienia skorzystać " wnoszę o uwzględnienie tego przepisu" i " potraktowanie moich pism jako – takie". W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2806/03 oddalił skargę G.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało podstawy potraktować pismo G.L. z dnia [...] sierpnia 2003 r. , a złożone w sekretariacie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] sierpnia 2003 r. jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003 r. Pismo to zawierało fragment wskazujący na niezadowolenie z wysokości przyznanego przedmiotowym rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym dodatku mieszkaniowego. Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo potraktował przedmiotowe pismo jako środek odwoławczy i nadał mu bieg. Organ odwoławczy zasadnie także rozstrzygnął, iż zawarte w przedmiotowym piśmie odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003 r., zawierająca pouczenie o sposobie i 14- dniowym terminie wniesienia odwołania doręczona została skarżącej w dniu [...] czerwca 2003 r., a pismo zawierające odwołanie sporządzono z przekroczeniem 14-dniowego terminu i z takim samym przekroczeniem złożone zostało organowi administracji publicznej. Pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie zawierało też wniosku o przywrócenie terminu i nie wskazywało okoliczności, które by mogły świadczyć, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienia terminu do wniesienia odwołania stosownie do przywołanych w tym postanowieniu przepisów. Sąd uznał ponadto, że stwierdzenia skarżącej, iż jej pismo nie miało charakteru odwołania nie są spójne, gdyż z jednej strony skarżąca utrzymuje, że pismo z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie było odwołaniem, z drugiej zaś strony wnosi o uwzględnienie możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i potraktowania jej pism (także pismo z [...] sierpnia 2003 r.) jako odwołania ( " jako- takie"). Od powyższego wyroku G.L. wniosła ,skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując jako jej podstawy naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, iż żaden z tych przepisów nie reguluje w sposób zupełny obowiązku sądu sprawdzania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji. Skarżąca podniosła, że w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny, czy stan faktyczny określony postanowieniem organu administracji ustalony został z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego ustanowionych art. 7 K.p.a i 9 K.p.a. Nie dokonał oceny charakteru procesowego złożonego przez skarżącą podania z dnia [...] sierpnia 2003 r. w aspekcie art. 63 §2 K.p.a., art. 128 K.p.a oraz art. 155 K.p.a Wbrew wynikającemu z art. 134 § 1 p.p.s.a obowiązkowi nie wziął pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń przepisów procedury administracyjnej dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego, które miały wpływ na treść orzeczenia wydanego przez ten organ administracji. Zdaniem skarżącej charakter jej podania z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie dawał podstaw do potraktowania go jako odwołania. Niezadowolenie wyrażone w podaniu nie dotyczy wydanej decyzji, lecz okoliczności, które powodują obniżenie jej poziomu życia. O tym, jaki charakter ma wniesione pismo, decyduje tylko i wyłącznie strona. Zdaniem skarżącej organ administracji powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, gdyż stosownie do art. 9 kpa ma on obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązkiem organu było zatem zwrócenie się do skarżącej o stosowne sprecyzowanie charakteru podania, a odstąpienie od tej czynności stanowiło rażące naruszenie art. 7 i 9 Kpa, mające wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wbrew twierdzeniom Sądu nie wniosła o potraktowanie jej podania jako odwołanie. W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 26 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1296/05, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2806/03 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz pełnomocnika z urzędu r. pr. G.D. kwotę [...] zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Powołana przez skarżącą podstawa skargi kasacyjnej, tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia wzruszenie zaskarżonego wyroku. Oddalając skargę G.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym stwierdzono uchybienia przez skarżącą terminu do złożenia odwołania od decyzji prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, narusza art. 134 § 1, art. 141 § 4 i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd orzekający nie zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., do którego w dniu [...] sierpnia 2003 r. wpłynęło pismo skarżącej, a którego treść mogła nastręczać wątpliwości co do jego charakteru( odwołanie od decyzji administracyjnej czy wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a), nie podjęło żadnych czynności w celu jednoznacznego ustalenia zamiaru skarżącej, podczas gdy było do tego zobowiązane przepisami art. 7 i 9 Kpa. Organ administracji publicznej, zastępując stronę, do czego nie był uprawniony uznał, że pismo stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003 r., którą przyznano skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres od [...] czerwca 2003 r. do [...] listopada 2003 r. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej w dniu [...] czerwca 2003 r. Pismo potraktowane przez organ jako odwołanie skarżąca złożyła osobiście w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu [...] sierpnia 2003 r., a więc prawie blisko 2 miesiące od odebrania decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Z pisma tego nie wynika, aby skarżąca była niezadowolona z decyzji o przyznaniu jej dodatku mieszkaniowego. Skarżąca poinformowała jedynie organ o utracie pracy i związanym z tym pogorszeniem sytuacji materialnej. W przedostatnim zdaniu pisma skarżąca zawarła prośbę o zmianę decyzji w zakresie wysokości przyznanego dodatku, poczynając od dnia 1 września 2003r. Mając na uwadze termin złożenia pisma ([...]sierpnia 2003 r.) oraz zawarty w nim wniosek o zmianę wysokości dodatku z datą, która nie pokrywała się z dniem jego przyznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno powiązać uzasadnione wątpliwości, co do tego czy pismo skarżącej stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. czy też wniosek złożony w trybie art. 155 kpa. Wątpliwości te powinny zostać usunięte poprzez umożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ustalaniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 kpa, o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia – w tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m .in. w art. 63, 65, 128, 140 kpa jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznania zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiałe, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania , wbrew intencji osoby wnoszącej podanie ( por.wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00 , Lex 81741, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. IV SA 4339/03 Lex 164511 ). Należy zauważyć, że skarżąca jeszcze przed wniesieniem skargi twierdziła, iż jej pismo złożone w dniu [...] sierpnia 2003 r. nie było odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003 r. Stanowisko takie podtrzymała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pomimo to Sąd rozpoznający sprawę bezkrytycznie przyjął wadliwe ustalenia poczynione przez ograny administracji i w konsekwencji zaakceptował rozstrzygnięcie naruszające prawa. Nie można zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeniem, że twierdzenia skarżącej co do tego, że jej pismo nie miało charakteru odwołania są niespójne, na co wskazuje wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania . Trzeba zauważyć, że wniosek taki pojawia się dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i należy go oceniać w kontekście pozostałej treści skargi, z której wynika, że wolą skarżącej była zmiana od dnia [...] września 2003 r. wysokości przyznanego dodatku, a nie skarżenie decyzji z dnia [...]czerwca 2003 r. w przedmiocie przyznania dodatku mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.203 pkt 1 ww. ustawy w zw. z § 14 ust.2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłaty za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1249 ze zm. ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. ) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu fatycznego (B.Gruszczyński [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2005, uwagi do art.190 ustawy ). Rozpoznając ponownie sprawę sąd administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. , nr [...] Prezydenta Miasta P. przyznająca G.L. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 30 listopada 2003 r. została doręczona skarżącej w dniu 13 czerwca 2003 r. Pismo potraktowane przez organ jako odwołanie skarżąca złożyła osobiście w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu [...] sierpnia 2003 r. , a więc prawie blisko po 2 miesiącach od odebrania decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Z pisma tego nie wynika, aby skarżąca była niezadowolona z decyzji o przyznaniu jej dodatku mieszkaniowego. Skarżąca poinformowała jedynie organ o utracie pracy i związanym z tym pogorszeniem sytuacji materialnej. Jednocześnie skarżąca zawarła prośbę o zmianę decyzji w zakresie wysokości przyznanego dodatku., poczynając od dnia [...] września 2003 r. Mając na uwadze termin złożenia pisma tj. [...] sierpnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno powziąć uzasadnione wątpliwości, co do tego czy pismo skarżącej stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. czy też wniosek złożony w trybie art.155 kpa. Wątpliwości te powinny zostać usunięte poprzez umożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w sprawie. Nie czyniąc tak, organy administracji swoim postępowaniem złamały zasadę słusznego interesu obywatela, bowiem w sprzeczności z art.7 kpa nie załatwiły sprawy po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu i nie podjęły próby ustalenia rzeczywistej sytuacji skarżącej, lecz niejasności interpretowały na niekorzyść skarżącej. Organy zignorowały też podstawową zasadę kpa, iż o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjny, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art.7-9 kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Należy także wskazać, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art.8 i 11 kpa. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa ( art.8 kpa ). Z zasadą taką pozostaje również w związku zasada udzielania informacji określona w art.9 kpa, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Należy podkreślić, iż przywołana zasada nie jest postulatem, lecz obowiązująca normą prawną, a według Sądu, została ona zignorowana przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, mimo że strona postępowania winna być informowana w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody. Skarżąca nie jest prawnikiem i z tego powodu nie posiada umiejętności precyzyjnego przedstawiania swoich intencji. Skarżąca w skardze zgłosiła wniosek o przywrócenie terminu jednakże zdaniem Sądu zasugerowała się treścią uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przekonaniu że złożenie takiego wniosku umożliwił jej skuteczną obronę swych praw. Złożenie takiego wniosku nie może jednak nie może podważyć jednoznacznych twierdzeń skarżącej odnośnie tego, że pismo złożone w dniu [...] sierpnia 2003 r. nie było odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003 r. Tak więc, wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno- prawnych, należało uchylić zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinni uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Skoro zaskarżone postanowienie naruszało prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ J. Stankowski /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ E. Makosz Frymus AT