IV SA/Po 924/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Prezydent Miasta K., działając z urzędu orzekł z dniem 1 lipca 2013r. wygaśnięcie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad E. P. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. S. P. nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną E. P. na okres od 1.10.2011r. do 30.09.2016r. Z dniem 1 stycznia 2013r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz.1548). Zgodnie z art.11 ust.1 i 3 tej ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu o którym mowa w ust.1. Zgodnie z art.162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Odwołanie od tej decyzji wniósł S.P.domagając się ponownego rozpoznania sprawy i przyznania świadczenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. P. opisując swą trudną sytuację materialną i chorobę żony wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Jednocześnie zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, jednakże z przyczyn innych aniżeli podnoszone w skardze, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn.zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a). W ust. 5 wskazano przesłanki wyłączające przyznanie przedmiotowego świadczenia. Z kolei w myśl przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1) niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia i 2) prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia (ust. 3a). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (ust. 4). W okolicznościach niniejszej sprawy zwrócić należy szczególną uwagę na istotną zmianę stanu prawnego dokonaną z dniem 1 stycznia 2013 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548), zwanej dalej: "ustawą nowelizującą". Z dniem 1 stycznia 2013r. przepisy art. 17 ust. 1 – 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymały brzmienie: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a). Nadto ustawodawca dodał w art. 17 przepis 1b, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W znowelizowanym ust. 5 art. 17 ustawy, określono przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przedmiotowego świadczenia opiekuńczego. Art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej nadał też nowe brzmienie art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który od dnia 1 stycznia 2013 r. stanowi: "Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.". Jednocześnie w art. 24 uchylono ust. 3a. Analiza przepisów ustawy nowelizującej wskazuje, że powyższa zmiana wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym (art. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy nowelizującej), uregulowane szczegółowo w dodanym art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie to uzależnione jest jednocześnie od kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2). W ust. 8 art. 16a określono dodatkowe przesłanki wyłączające prawo do tego świadczenia. Podkreślić należy, że jako akt prawny wprowadzający istotne zmiany w bardzo wrażliwej społecznie sferze świadczeń rodzinnych, ustawa nowelizująca z 7 grudnia 2012 r. winna przewidywać odpowiednie vacatio legis, czego ustawodawca w omawianym przypadku nie dopełnił. Zawiera on jednakże istotne przepisy intertemporalne, umożliwiające korzystanie przez beneficjentów z dotychczas nabytych indywidualnych uprawnień przez określony czas oraz ubieganie się w tym czasie o uzyskanie odpowiednich świadczeń na nowych zasadach (art. 11 – 14). Organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). W toku postępowania stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych i pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób przekonujący, wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Art. 13 ustawy nowelizującej jednoznacznie stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 13 ustawy nowelizującej nie wynika, że stanowi on podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2012 r., ani też jedynie w przypadku złożenia wniosku do tego dnia. Wynika z niego natomiast, że ustalając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które powstało przed tym dniem (na podstawie dotychczasowych przepisów), organ powinien je przyznawać na dotychczasowych zasadach, jednak z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 11 i 12 tej ustawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że na mocy art. 11 ust. 1 ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych (ust. 1). W przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 3). Organ właściwy w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 4). Jak wynika z treści ww. przepisów zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego osobom o których tam mowa, zachowanie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na dotychczasowych zasadach do dnia 30 czerwca 2013 r., bez weryfikacji tego prawa w odniesieniu do wprowadzonych od dnia 1 stycznia 2013r. zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że brak jest jakiegokolwiek przepisu na mocy którego organ miał prawo wydać decyzję odnośnie wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. W art.11 ustawy nowelizującej mowa jest o wygaśnięciu decyzji z mocy prawa. Obowiązkiem organu było jedynie w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, poinformowanie skarżącego jako osoby otrzymującej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 25 stycznia 2013r. skierowane do skarżącego, w którym został poinformowany, iż z dniem 30 czerwca 2013r. wygaśnie decyzja z dnia 9 stycznia 2012r., zaś od 1 lipca 2013r. osoby zainteresowane mogą ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy bądź świadczenie pielęgnacyjne. Brak jednak w aktach jakiegokolwiek dowodu na to, że pismo to rzeczywiście zostało skarżącemu doręczone. Nie mniej jednak nie ulega wątpliwości, iż decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały bez podstawy prawnej. Przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie zachodzi m.in. wówczas, gdy obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna. Wszystkie przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego zawartego w art.156 kpa, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Z uwagi więc na treść art.11 ustawy nowelizującej organ nie miał prawa wydawania decyzji z dnia 15 lipca 2013r., którego to uchybienia nie zauważył organ II instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na marginesie należy wskazać, iż w niniejszej sprawie organy orzekły także z istotnym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 9 K.p.a. Bowiem brak w aktach stosownego, skutecznego pouczenia strony o warunkach i wymogach ubiegania się o ewentualną kontynuację właściwego świadczenia opiekuńczego, zgodnie ze znowelizowanymi przepisami (art. 11 ust. 4 ustawy nowelizującej w zw. z art. 9 K.p.a.)., jak również o przesłankach i warunkach ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne - specjalny zasiłek pielęgnacyjny, uregulowany w art. 16a znowelizowanej ustawy. Ma to istotne znacznie także wobec treści art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego, że pismo organu z dnia 25.01.2013r. nie zostało skutecznie skarżącemu doręczone, organ winien odwołanie skarżącego z dnia 19.07.2013r. potraktować jako wniosek o przyznanie świadczenia po zmianie przepisów. MZ