IV SA/Po 93/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi ze skargi Rady [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inwestycji lokalnych, oddala skargę /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/M. Dybowski /-/E.Makosz - Frymus Dnia [...] r. Rada Miasta [...] (dalej jako Rada Miasta) przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie inwestycji lokalnych z udziałem ludności oraz wspierania inwestycji o lokalnym znaczeniu. W jej treści uchwalono, że inwestycje lokalne są to inwestycje miejskie z udziałem ludności i realizowane przy współudziale zainteresowanych mieszkańców. Współudział mieszkańców w realizacji inwestycji jest ich dobrowolną działalnością, polegającą na świadczeniu własnych środków finansowych w celu realizacji zadań służących poprawie warunków zamieszkania, zaś świadczenia te stanowią darowiznę na rzecz miasta. Decyzję o realizacji inwestycji lokalnej podejmie Burmistrz. Na powyższych zasadach mogą być realizowane: budowa sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, cieplnej, placów gier i zabaw, terenów zieleni, dróg lokalnych. Zostanie utworzony rejestr inwestycji lokalnych, a zainteresowani mieszkańcy wyłaniać będą Społeczne Komitety, przy współudziale których realizowane będą inwestycje lokalne. Świadczenia mieszkańców winny stanowić co najmniej 40% wartości inwestycji lokalnej zaś powstałe w wyniku inwestycji środki trwałe będą przekazywane podmiotom prowadzącym ich eksploatację, na podstawie umowy zawartej przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta [...] (dalej jako Burmistrz). Pismem z dnia 04 stycznia 2008 r. Wojewoda Wielkopolski, działając jako organ nadzoru, zawiadomił Radę Miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej uchwały w całości, wskazując zarazem, że uchwała została doręczona w dniu 27 grudnia 2007 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając wskazał, że powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2-3 i art. 7 ust.1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym, a ocena dotyczyła zgodności przedmiotowej uchwały z prawem. Według organu nadzoru zarówno powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy prawne, jak i inne obowiązujące przepisy nie przyznają radzie gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wyżej wskazany przepis ustawy nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Na jego podstawie rada nie jest władna do stanowienia aktów prawa miejscowego lecz jedynie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej organów gminy. Przepis zaś art. 7 ust. 2-3 i art. 7 ust. 12 ustawy o samorządzie gminnym jest regulacją prawa ustrojowego, ustala jedynie zakres działania organów gminy i nie stanowi w szczególności podstawy do działań prawotwórczych organów gminy. Biorąc pod uwagę treść uchwały organ nadzoru wskazał, że przede wszystkim zadania własne gmina realizuje samodzielnie, z własnych dochodów, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a ustawy gwarantują samodzielność w tym zakresie. Będąc zobowiązaną do realizacji obowiązkowych zadań własnych gmina nie może uchylić się od ich realizacji. Ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza jedynie dwa sposoby realizacji zadań gminy: 1. tworzenie przez gminę własnych jednostek samorządowych, 2. powierzenie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów, przy czym nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą a owym podmiotem będzie stosunkiem cywilnoprawnym. W ocenie organu nadzoru treść niniejszej uchwały może zachwiać podstawową, wynikającą z ustawy o samorządzie gminnym zasadą, że sprawy należące do zakresu działania i stanowiące kompetencję gminy odznaczają się dwiema cechami: publicznym charakterem i lokalnym znaczeniem. Oceniając przedmiotową uchwałę pod względem legalności jako kryterium nadrzędne zostały przyjęte dwie zasady: wykonywanie działań publicznych przez gminę i działanie w ramach obowiązujących ustaw. W skardze do Sądu Rada Miasta [...] zarzuciła organowi nadzoru błędne przyjęcie, że rada gminy nie ma właściwości do podjęcia przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa uchwała jest kolejną na przestrzeni ostatnich lat zarówno w kraju jak i też w Województwie Wielkopolskim. Realizacja inwestycji wskazanych w uchwale, w celu zbiorowych potrzeb społeczności samorządowych, należy do zadań własnych gminy, które zostały wprost wskazane w odpowiednich jednostkach redakcyjnych art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organem stanowiącym gminy, właściwym we wszystkich sprawach, które mieszczą się w zakresie działania gminy, jest rada gminy. Dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że przepis ten jest zbędny, skoro dla podjęcia konkretnych działań przez radę gminy wymagany byłby każdorazowo ponadto jakiś przepis szczególny. Wojewoda nie wskazał żadnej normy ustawowej, która wyłączałaby możliwość podjęcia uchwały w przedmiocie uregulowania kwestii organizacyjnych w zakresie dofinansowywania przez mieszkańców niektórych inwestycji lokalnych, chybiony zatem jest zarzut braku kompetencji rady gminy. Ma rację organ nadzoru, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Żadnych innych form współdziałania nie przewiduje wszakże i zakwestionowana uchwała. Współudział mieszkańców polegać ma bowiem na organizowaniu się w Społeczne Komitety, mające uczestniczyć w realizowaniu danej inwestycji lokalnej. Takie komitety to właśnie organizacje pozarządowe w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Realizowane inwestycje mają stanowić darowiznę mieszkańców na rzecz miasta, co jest dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 54 ust. 2 pkt 5 przewiduje, że darowizny mogą stanowić źródło przychodów gminy. Ponadto analogiczne regulacje można odnaleźć w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że uchwały takie jak przedmiotowa uzależniają w pewnym stopniu wykonanie zadań gminy od aktywności mieszkańców, co może doprowadzić do prób zwolnienia się gminy od odpowiedzialności realizacji obowiązkowych zadań własnych. Poza faktem, że nie ma podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały przez radę gminy uchwała ta jest zbędna dla realizacji celu, który zamierza osiągnąć, ponieważ cel ten może zostać osiągnięty w ramach już istniejących ogólnie obowiązujących przepisów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Rada Miasta [...] podejmując uchwałę nr [...] w sprawie inwestycji lokalnych z udziałem ludności oraz wspierania inwestycji o lokalnym znaczeniu powołała jako podstawę prawną art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2-3, art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Tymczasem tytuł ustawy zmieniony został z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 162 poz. 1126) na ustawę o samorządzie gminnym. Problem zawarty w niniejszej sprawie sprowadza się do pytania czy organy gminy mogą decydować, wiążąco zakreślać ramy dotyczące sposobu, metod i wysokości wspierania inwestycji lokalnych przez mieszkańców. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Sąd podziela w pełni stanowisko organu nadzoru, że norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wyżej wskazany przepis ustawy nie może stanowić upoważnienia do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Na jego podstawie rada nie jest władna do stanowienia aktów prawa miejscowego lecz jedynie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej organów gminy. Analizowana uchwała zawiera obszerny katalog inwestycji, które miałyby być realizowane na jej podstawie, oraz szczegółowo regulowała istotne elementy współudziału mieszkańców w realizacji inwestycji lokalnych, w tym aspekty finansowe. Rada Miasta zatem jednostronnie uregulowała kwestie inwestycji lokalnych z udziałem ludności, ograniczając tym samym wpływ samych mieszkańców. W ocenie Sądu jest to działanie niedopuszczalne. Rację ma organ nadzoru wskazując, że powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy prawne (art. 7 ust. 1 pkt 2-3, art. 7 ust. 1 pkt 12, art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) jak i inne obowiązujące przepisy nie przyznają radzie gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała miałaby charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jeśli bowiem uchwała rady gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Nie była to więc swoista "oferta" skierowana do zainteresowanych mieszkańców. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nakładanie na obywateli obowiązków musi mieć podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. W tych warunkach przywołanie jako podstawy prawnej przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie chybione. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 lutego 2007 r., zgodnie z którym analizowany przepis nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej ( sygn. akt OSK 1902/06, Lex nr 327769 ). W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawodawca sprecyzował przy tym, że jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (art. 6 ust. 2). Wymieniony w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i wymienia obszerny, przykładowy katalog tych zadań, w tym sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy), wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy) jak i zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy). Również i te przepisy nie mogą więc być podstawą do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznaje, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej i organ nadzoru postąpił trafnie orzekając jej nieważność. W ocenie Sądu uchwała wykraczała poza prawotwórcze kompetencje rady gminy ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 6 uchwały świadczenia mieszkańców winny stanowić co najmniej 40% wartości inwestycji lokalnej. Nie budzi wątpliwości Sądu zarówno brak podstaw prawnych do wprowadzenia obowiązku ponoszenia przez mieszkańców określonych kosztów budowy inwestycji lokalnych jak i brak podstaw prawnych do ustalania przez gminę wysokości ponoszonych kosztów (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 31 października 2006 r. sygn. III SA/Wa 2230/06, Lex nr 276793). Należy zauważyć, że w art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dokonano podziału zadań własnych gminy na obowiązkowe i fakultatywne. Skład orzekający aprobuje pogląd, że u podstaw tej regulacji leży próba zagwarantowania społecznościom lokalnym świadczeń publicznych na poziomie minimalnym (tak A. Szewc w komentarzu do art. 7 ustawy o samorządzie gminnym; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Rację ma zatem Wojewoda wskazując w rozstrzygnięciu nadzorczym, że gmina będąc zobowiązana do realizacji obowiązkowych zadań własnych, nie może uchylić się od ich realizacji. W świetle powyższych argumentów za błędną należy uznać zawartą w skardze interpretację prowadzenia (w przyszłości) określonych w uchwale inwestycji jako wykonywanie przez gminę zadań własnych. Jest oczywiste, że budowa, między innymi, "sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, cieplnej, placów gier i zabaw, terenów zieleni, dróg lokalnych" (§ 2 analizowanej uchwały) stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Sąd podkreśla, że trafnie wątpliwości organu nadzoru wzbudziły niedopuszczalne metody realizacji tychże potrzeb. Chybiony jest zarzut skargi, zgodnie z którym organ nadzoru nie wskazał żadnej normy ustawowej, która wyłączałaby możliwość podjęcia przez Radę Miasta analizowanej uchwały. Zgodnie z wymienionym już art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też samej ustawie o samorządzie gminnym. Zatem to Rada Miasta winna każdorazowo wskazać podstawę do wydania danej uchwały. Na marginesie należy wskazać, że w polskim prawie właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków m. in. jednostek samorządu terytorialnego (art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), przy czym obowiązek uiszczenia tzw. opłat adiacenckich istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 ustawy). Ponieważ art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, uprawniona jest ocena, że przytoczony katalog ustawowy pokrywa się w dużym stopniu z § 2 analizowanej uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus za nieobecnego /-/ E. Makosz - Frymus mb