IV SA/Po 937/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]([...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia [...] maja 2021 roku, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. , powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zażądał przekazania "danych o wszystkich zrealizowanych od roku 2010, na terenie powiatu czarnkowsko-trzcianeckiego, inwestycjach polegających na budowie sieci wodociągowej przeciwpożarowej/sieci wodociągowej wyposażonej w urządzenia przeciwpożarowe lub jej fragmentów, których zakończenie budowy zgłoszono Organowi, z podaniem czy i w jakim przedmiocie zgłoszony został sprzeciw". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. , pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku, wezwał wnioskodawcę do wykazania, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 roku wnioskodawca wyjaśnił, iż jego zdaniem udostępnienie żądanych danych nie wymaga przetwarzania informacji publicznej. Wnioskodawca pragnie zapoznać się jedynie z samymi rozstrzygnięciami organu i nie oczekuje, że organ dokona "zestawienia obu grup spraw". Z punktu widzenia wnioskodawcy wystarczające będzie, jeśli w odpowiedzi na wniosek otrzyma "listę dokumentów źródłowych (zgłoszeń/zawiadomień/sprzeciwów, czy też Organ przygotuje listę zawierającą dane o których mowa we wniosku (lokalizacja inwestycji, adres, oznaczenie geodezyjne nieruchomości, dane inwestora, zakres przeprowadzonych robót)". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. , decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 roku ([...]), odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] maja 2021 roku oraz uszczegółowionym w piśmie z dnia z dnia [...] czerwca 2021 roku. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Udzielenie żądanych informacji wymaga przeprowadzenia analizy posiadanego zasobu dokumentów od 2010 roku, dokonania wyboru z posiadanego zasobu tylko niektórych dokumentów oraz dokonania analizy wybranych dokumentów według kryteriów określonych we wniosku. Nie ma możliwości, aby na podstawie prowadzonych ewidencji można było udzielić informacji w żądanym przez wnioskodawcę zakresie. Wnioskodawca nie wykazał, aby udzielenie informacji przetworzonej uzasadnione było szczególną istotności dla interesu publicznego. PINB wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 roku ([...]) zgłosił sprzeciw w sprawie z wniosku M. S. odnośnie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej wraz z przyłączami do działek w rejonie al. [...] na O. K. w miejscowości B.. Wnioskodawca działa we własnym interesie, bo żąda udzielania informacji publicznej przetworzonej na potrzeby toczącego się postępowania odwoławczego w celu udokumentowania dotychczasowych praktyk orzeczniczych organu nadzoru budowlanego w sprawach podobnych. M. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa do złożenia odwołania. Wnioskodawca zażądał uchylenia decyzji organu I instancji, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz udzielenia dostępu do informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu odwołania wnioskodawca wyjaśnił, że dysponuje już danymi pozyskanymi od Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. . Jeżeli zatem dokonanie kompilacji, czy zestawień, dla organu jest przetworzeniem informacji, to wystarczające będzie przesłanie zanonimizowanych dokumentów źródłowych, które pozwolą na jednoznaczną identyfikację inwestycji w sposób umożliwiający udzielenie odpowiedzi na wniosek. Odnosząc się do treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji wnioskodawca podniósł, że mogą to być kserokopie tzw. Ewidencji 2, czyli kserokopia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych prowadzona na podstawie art. 84 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane. Wnioskodawca wyjaśnił, że ewidencja decyzji, postanowień i zgłoszeń, o których mowa w art. 82b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (tzw. Ewidencja 1), wydaje się być zbiorem zbędnym do analizy, skoro dotyczy wcześniejszego etapu procesu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2021 roku ([...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Informacja w tej postaci nie jest wprost dostępna. Wydobycie danych określonych przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] maja 2021 roku oraz w piśmie z dnia z dnia [...] czerwca 2021 roku wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy, użycia dodatkowych sił i środków w celu wyodrębnienia z posiadanych zbiorów danych wedle kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał przy tym, aby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej miało szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Wnioskodawca wystąpił z żądaniem udzielenia informacji publicznej w celu poznania praktyk organu w sprawach podobnych do tej, w której wniósł odwołanie. Podnosząc, że ujawnienie "skali zjawiska, jakim jest naruszenie przepisów budowlanych z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego" ma na celu ochronę interesu publicznego wnioskodawca nie wykazuje w jaki sposób miałby uczynić użytek z informacją, o którą wnosi dla dobra ogółu. Organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca domaga się udzielenie informacji publicznej przetworzonej jedynie na potrzebny indywidualnej sprawy jaką prowadzi w PINB. Taką ocenę według organu, potwierdza także argumentacja podniesiona w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 roku, gdzie wnioskodawca wskazuje, iż chce się jedynie zapoznać z samymi rozstrzygnięciami organu. M. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę wykonania ustawowego obowiązku przekazania informacji z błędnym powołaniem się na negatywną przesłankę jej udzielenia, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także przeprowadzenia dowodu z załączonej do skargi informacji Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C. . W ocenie skarżącego w sprawie nastąpiło przesunięcie ciężaru argumentacji na kwestie związane z ważnym interesem publicznym. Natomiast skarżący nadal podtrzymuje, że żądana przez niego informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. W tym zakresie strona skarżąca powtórzyła, że "jeśli dokonanie kompilacji, czy zestawień będzie wiązało się z przetworzeniem informacji, to wystarczające będzie przesłanie zanonimizowanych dokumentów źródłowych, acz w takim zakresie, który pozwoli na jednoznaczną identyfikację inwestycji w sposób umożliwiający udzielenie odpowiedzi na wniosek. W odwołaniu jasno wskazano, że mogłyby to być kserokopie "Ewidencji 2" do czego organ się nie odniósł". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2020, poz. 2176). Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie, które określone zostały w powołanej powyżej ustawie (art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Prawo do informacji publicznej obejmuje także uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W świetle treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przy wydawaniu wskazanych decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Kwestią bezsporną jest to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Bezsporne pomiędzy stronami jest również i to, że informacją publiczną są "dane o zrealizowanych od roku 2010, na terenie powiatu czarnkowsko-trzcianeckiego, inwestycjach polegających na budowie sieci wodociągowej przeciwpożarowej/sieci wodociągowej wyposażonej w urządzenia przeciwpożarowe lub jej fragmentów, których zakończenie budowy zgłoszono Organowi, z podaniem czy i w jakim przedmiocie zgłoszony został sprzeciw". Spór koncentruje się na tym, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy zrealizowane zostały przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na to, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także na tym, czy skarżący wykazał, że działa w interesie publicznym, a informacja, której się domaga, ma szczególne istotne znaczenie dla interesu publicznego. Analiza akt sprawy w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana bez właściwej oceny, a właściwie z pominięciem, działań podejmowanych przez wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego o charakterze doprecyzowywania i modyfikacji żądań wniosku o udzielenie informacji publicznej. Tymczasem, stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.), żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok NSA w Warszawie z 11.06.1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Analiza akt sprawy potwierdza argumentację skargi, że wnioskodawca już na etapie postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego wskazywał (pismo z dnia [...] czerwca 2021 roku), że nie oczekuje udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a wystarczające będzie przekazanie listy dokumentów źródłowych (zgłoszeń/zawiadomień/sprzeciwów) lub listy zawierającej lokalizację inwestycji, adres, oznaczenia geodezyjne nieruchomości, dane inwestora oraz zakres przeprowadzonych robót. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazując na argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnioskodawca dokonał dalszego doprecyzowania i modyfikacji wniosku podnosząc wprost, że żąda przekazania zanonimizowanej kserokopii Ewidencji 2, co w jego ocenie będzie wystarczające. Wnioskodawca przyjął, że ta Ewidencja zawiera wszelkie dane dotyczące przedmiotu inwestycji, inwestora oraz okoliczności zgłoszenia sprzeciwu. Odwołujący się wskazał przy tym, że informacja prosta nie przekształca się w przetworzoną na skutek anonimizacji, bo ta czynność polega jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji. O przetworzeniu informacji nie stanowi także sięganie do materiałów archiwalnych. Analiza treści odwołania, w ocenie Sądu, jednoznacznie potwierdzenia, że wnioskodawca zmodyfikował/doprecyzował żądanie wniosku w ten sposób, iż domaga się udostępnienia kserokopii tzw. Ewidencji 2. Tymczasem analiza uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dowodzi, że przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczy organ uczynił żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, czyli w postaci niejako narzuconej kwalifikacją prawną przyjętą przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy pominął przy tym, że już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji wnioskodawca jednoznacznie wyrażał intencje "ucieczki" spod regulacji prawnej dotyczącej informacji publicznej przetworzonej. Wskazane dążenia wnioskodawcy organ odwoławczy podsumował stwierdzeniem, że "sam wniosek z dnia [...] maja 2021 roku oraz uzupełnienie wniosku z dnia [...] czerwca 2021 roku dotyczył dostępu do informacji, a nie wniosku o udostępnienie rozstrzygnięć organu powiatowego i w tym zakresie prowadzone było postępowanie". Uwzględniając powyższe Sąd powziął istotne wątpliwości, co do tego, czy przedmiotem rozpoznania w kontrolowanym postępowaniu organy uczyniły wniosek, (żądanie wniosku) w postaci zgodnej z rzeczywistymi intencjami skarżącego i z tego powodu doszedł do przekonania o konieczności usunięcia obrotu prawnego decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem na gruncie kontrolowanego postępowania aktualny pozostawał, określony w art. 63 § 2 K.p.a., wymóg wskazania żądania w podaniu, co oznacza, że chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji wnioskodawcy. Wątpliwości, co do treści żądania rozstrzyga wnioskodawca, a nie organ. Stanowisko strony jest dla organu wiążące. Wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej powinien precyzować o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to dopiero organowi na prawidłowe odczytanie intencji wnioskodawcy i załatwienie sprawy między innymi poprzez zakwalifikowanie żądanych informacji jako publicznych i ewentualnie na ograniczenie dostępu do nich z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 18.10.2017 r., I OSK 3521/15, LEX nr 2435003). Sąd podziela stanowisko skarżonych organów, co do tego, że skarżący nie wykazał, aby uzyskanie informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca wystąpił z żądaniem udzielenia informacji publicznej we własnym interesie, bo na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego sprzeciwu PINB w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej wraz z przyłączami do działek w rejonie al. [...] na O. K. w miejscowości B. (decyzja z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr [...]). W odwołaniu od tej decyzji (pismo z dnia [...] maja 2021 roku, włączone do akt administracyjnych) skarżący zawarł wnioski dowodowe o tożsamej treści, co żądania wniosku o udzielenie informacji publicznej sformułowane w piśmie z dnia [...] maja 2021 roku. W ocenie Sądu wnioskodawca świadomy braku szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej dokonywał modyfikacji podania w celu doprowadzenia żądania wniosku do takiej treści, aby udzielana informacja publiczna miała postaci nieprzetworzonej, a jednocześnie wystarczającej dla wykazania dotychczasowej praktyki wnoszenia sprzeciwów w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Na etapie odwołania, bogatszy o wiedzę przekazaną w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący ukształtował treść wniosku, jako żądanie przekazania kserokopii "Ewidencji 2". Analiza uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdza zarzuty skargi, że organ odwoławczy tak skonstruowanego zarzutu odwołania w ogóle nie rozpoznał. Powyższe w ocenie Sądu stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej oceny nie podważa stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że "(...) nie ma możliwości, aby z gromadzonych danych w Ewidencji 1 i Ewidencji 2 można było udzielić informacji publicznej w żądnym zakresie". Taka ocena została sformułowana w odniesieniu do żądania udzielenia informacji publicznej w postaci przetworzonej. W odwołaniu sformułowano natomiast oczekiwanie przekazania kserokopii "Ewidencji 2", co w ocenie skarżącego stanowi, jedynie o konieczności przekształcenia informacji do postaci zanonimizowanej. W konsekwencji skarżący trafnie podnosi, że w tym zakresie odwołanie nie zostało rozpoznane. Na gruncie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w takim wypadku organ administracji publicznej pozostaje związany rzeczywistą wolą wnioskodawcy tak, co do możliwości prowadzenia postępowania (art. 61 § 2, art. 105 § 2 K.p.a.), jak i przedmiotu oraz zakresu tego postępowania (art. 61 § 1 K.p.a.). Jeżeli treści wniosku zgłaszanego przez stronę budzi wątpliwości, to sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Stąd brak wezwania strony do sprecyzowania żądania, czy brak udzielenia stronie stosowanych wyjaśnień pozwalających doprecyzować żądanie należy ocenić, jako naruszenie zasady art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze, że uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nieprzetworzonej nie podlega ograniczeniom, o których stanowi art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w trybie art. 9 K.p.a. przekaże wnioskodawcy informację o rzeczywistym zakresie danych wynikających z prowadzonej Ewidencji 1 i Ewidencji 2. Organ zobowiąże wnioskodawcę do jednoznacznego określenia czy domaga się on przekazania zanonimizowanej kserokopii ewidencji prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, czy też podtrzymuje żądanie wniosku w postaci sformułowanej w treści pisma z dnia [...] maja 2021 roku. Stosownie do wyników nakazanych działań organ przystąpi do ponownej, tym razem pełnej merytorycznie, oceny odwołania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze, że w ocenie Sądu uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób przekonujących dowodzi tezy, że udostępnienie danych tak, jak one zostały ujęte we wniosku z dnia z dnia [...] maja 2021 roku, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bo tak sformułowane żądanie dotyczy informacji jakościowo nowej, nieistniejącej dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Na gruncie kontrolowanej sprawy powyższą ocenę potwierdza przedłożona przez skarżącego informacja Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C. , w której wprost stwierdzono, że udzielona skarżącemu informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, poz. 1800 ze zm.).