IV SA/Po 94/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak As. sąd.Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. F. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]r. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak Wnioskiem z dnia [...] r. A. F. i H. F. zwrócili się do OPS w [...] o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący podali, iż są rolnikami w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w ich gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30% i zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę. Decyzją z dnia z dnia [...] r., bez numeru, działając z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Dyrektor MGOPS) na podstawie art. art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. - dalej ups) oraz § 1, 2, 3, 4, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109- dalej rozporządzenie Rady Ministrów) odmówił wnioskodawcą przyznania pomocy wskazując, iż nie podlegają oni stosownie do § 2 pkt rozporządzenia Rady Ministrów ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Odwołanie od decyzji Dyrektora MGOPS wnieśli skarżący podnosząc, iż czują się skrzywdzeni odmowną decyzją. Skarżący dodatkowo wskazali, iż dla Urzędu Gminy są rolnikami, a dla opieki społecznej już nie. Takie działanie zdaniem skarżących wskazuje na dyskryminacje rolników nie podlegających ubezpieczeniu w KRUS. Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów wskazują, iż pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Dyrektor MGOPS nie ustalił jaki jest status prawny H. F. Na powyższą decyzję, pismem z dnia [...] r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. i H. F. wskazując, iż po uchyleniu decyzji powiadomiono ich telefonicznie, że mają do odebrania zasiłek suszowy, a po przybyciu na miejsce poinformowano ich, iż Dyrektor się pomylił i mają czekać na nową decyzję. Skarżący ponownie wskazali, iż rolnikami nie są tylko dla opieki społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, nie tylko z powodów w niej wskazanych. Wadliwość decyzji Sąd upatruje przede wszystkim w niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, a konkretnie, w niezastosowaniu – wobec stwierdzenia, że Strona nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów - artykułu 40 ust. 2 ups. Pominięcie rozpatrzenia wniosku w świetle przepisów ups wiąże się z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza unormowanych w art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej kpa), a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 par. 1; art. 80 oraz art. 107 par. 1 i 3 kpa. Należy wskazać, że organ I instancji podał, jako materialnoprawną podstawę podjętej decyzji, zarówno ww. przepis ups jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, jednak rozważał możliwość zastosowania wyłącznie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, nie próbując ocenić sytuacji Strony pod kątem możliwości zastosowania przepisów ustawy. Po części takie podejście organu uzasadnia wniosek Strony, w którym domaga się ona przyznania konkretnych kwot, wynikających z rozwiązań przyjętych w ww. rozporządzeniu. Jednakże ugruntowanym, na tle przepisów o pomocy społecznej, jest stanowisko przyjmowane przez sądy administracyjne, według którego, brak przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia nie zwalnia organu od rozważenia, czy na innej podstawie prawnej przysługuje stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 392/07, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 207/07, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zdaniem Sądu, rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., organy obowiązane są uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia Rady Ministrów, ale i regulację ogólną ups (zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2 ups). Zasady ogólne ups, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ups stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, w których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ups, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z przepisu tego wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. W postępowaniu o przyznanie zasiłku, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy kpa, w tym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. Z powołanych przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji, prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego, obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Rozpatrując sprawę organ musi w szczególności mieć na uwadze treść art. 7 kpa, który nakazuje mu załatwiać sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, iż wynikające z art. 7 kpa wskazanie postępowania organów administracji działających w sferze "luzów decyzyjnych" nakazywało rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. sygn. I SA 820/81). W niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie może być wątpliwości, że przyznanie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy mieści się w kategorii słusznego interesu stron postępowania. Nie powinno być też wątpliwości, choćby w świetle art. 40 ust. 2 ups i przesłanek tworzenia rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy ,że pomoc rolnikom, żyjącym z gospodarstwa, które dotknęła klęska żywiołowa, leży w interesie społecznym. Wskazać należy także, że zgodnie z art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W tym kontekście, rozważenie wniosku stron w świetle art. 40 ust. 2 ups, dałoby podstawę do uznania, że organy państwa - stosując prawo, w ramach swoich uprawnień czynią wszystko, by nie różnicować obywateli wtedy, gdy nie ma po temu oczywistych, istotnych powodów. W wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. (P 23/05,OTK-A 2006/10/151) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną, winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się między sobą; niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do niniejszej sprawy należy uznać, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 kpa ( uwzględnianie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 8 ( pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa), wręcz nakazują rozważenie zastosowania art. 40 ust. 2 ups wobec osób, które nie spełniają kryteriów podmiotowych określonych w akcie podstawowym, jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów. Organy I i II instancji nie przyjęły jednakże takiego toku rozumowania. Pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów ups, w tym art. 40 ust. 2, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów. Organ nie rozważył zatem możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ups, mimo, iż zebrany materiał dowodowy wskazywał na fakty, które, w świetle tego przepisu i innych przepisów ups, uzasadniały rozważenie takiej możliwości. W sytuacji, gdy zdaniem organów, Strona nie spełniała kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, obowiązkiem organu I instancji było równoległe rozpatrzenie jej wniosku w oparciu o, powołany w decyzji, przepis art. 40 ust. 2 ups. Nie uwzględnienie powyższego obowiązku uzasadnia postawienie organowi I instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z pominięciem art. 40 ust. 2 ups, a także, z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 1 i 3 kpa. Organ II instancji nie dopatrzył się tych błędów i ich nie naprawił. Nie przeczy temu fakt, ze organ II instancji uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO w [...] wskazał tylko jeden motyw swojego rozstrzygnięcia, nie zauważając innych uchybień organu I instancji. Stąd konieczność uchylenia obu zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż w sprawie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie jaki jest status prawny H. F.. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się błędów organu I instancji polegających na nierozpatrzeniu wniosku skarżących w oparciu o, powołany w decyzji, przepis art. 40 ust. 2 ups. Organ winien w uzasadnieniu wskazać również na tą nieprawidłowość, nie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż nie ustalono statusu prawnego skarżącego. Wprawdzie w pierwszej kolejności należy ustalić czy zostają spełnione warunki do otrzymania pomocy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, a dopiero w razie stwierdzenia ich braku zastosować art. 40 ust. 2 ups, to jednakże organ odwoławczy winien, uchylając decyzję, wskazać również na ewentualność rozpoznania wniosku o wyżej wskazany przepis. Ponadto Sąd zauważa, iż organ II instancji doręczył odpis decyzji wyłącznie A. F., podczas gdy wnioskodawcą, a więc i stroną postępowania był również H. F.. Wskazać również trzeba, iż z nagłówka odwołania wynika, iż odwołanie wnosi zarówno A. F. jak i H. F., a rozpoznano wyłącznie odwołanie A. F.. Wprawdzie odwołanie zostało podpisane tylko przez A. F., jednak zachowanie organu narusza art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (przykładowo: wyr. NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, niepubl.). W tym miejscu należy wskazać, iż w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia decyzji organu I instancji. Biorąc jednak pod uwagę wyraźne wskazanie w treści decyzji, iż jej adresatami są: A. i H. F., oraz fakt, że na piśmie z odwołaniem wymienieni są: A. i H. F., Sąd przyjął, że organ I instancji doręczył swoją decyzję obu stronom postępowania. Stąd zarzut naruszenia art. 10 kpa postawiono organowi odwoławczemu. Przeprowadzając kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji, Sąd ma na uwadze fakt, że organy administracji są związane także przepisami wykonawczymi, gdyż tylko sądy mogą oceniać takie przepisy pod kątem ich zgodności z normami ustawowymi. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005, nr 9, poz.83). W tej sytuacji, w niniejszej sprawie, nie można stawiać organom zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia, nawet gdyby Sąd był zdania, że nie jest ono zgodne z ups i Konstytucją. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd ma też na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postawił TK pytanie prawne (P 20/07) , czy § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów rozporządzenia wobec rolników podlegających ubezpieczeniu społecznemu na wniosek a nie z mocy ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Wobec powyższego, Sąd w niniejszej sprawie pominie kwestię oceny legalności ww. rozporządzenia. Powyższe wywody nie zmieniają wcześniejszego stanowiska Sądu, iż wobec stwierdzonego przez organ I instancji, braku spełnienia przez Stronę przesłanek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów, organ winien rozważyć możliwość przyznania pomocy na podstawie ups, a organ II instancji oprócz nakazania ustalenia statusu prawnego drugiego z wnioskodawców winien wskazać, iż w razie negatywnych ustaleń co do przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku na mocy rozporządzenia Rady Ministrów, organ I instancji winien rozważyć możliwość zastosowania art. 40 ust. 2 ups. Ponadto podstawę do uchylenia decyzji obu organów stanowiły wskazane powyżej uchybienia proceduralne. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) , w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz KB/