IV SA/Po 941/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Skarżący L.P. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej: PUP) w P. w dniu [...] maja 2008 r. W okresie od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych. W maju 2009 r. PUP powziął informację, iż skarżący podjął zatrudnienie w Grupie [...] w K. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. potwierdził tę informację, a także poinformował PUP o tym, że skarżący podjął pracę również w spółce A. sp. z o.o. w P. Bazując na tych informacjach, Starosta P. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. (sygn. [...]) Starosta P. orzekł o: - uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] maja 2009 r., - uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie przyznania skarżącemu prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia z dniem [...] kwietnia 2009 r., - uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie utraty prawa do zasiłku przez skarżącego z dniem [...] kwietnia 2009 r., - uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie utraty prawa do stypendium przez skarżącego z dniem [...] kwietnia 2009 r., - utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] czerwca 2008 r. z powodu podjęcia zatrudnienia. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. Skarżący L.P. nie zaskarżył powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (sygn. [...]) orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ podniósł, iż skarżący naruszył obowiązek informacyjny nałożony przez art. 74 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008, Nr 69, poz. 415 ze zm., dalej: ustawa), nie przekazując PUP wiadomości o podjęciu pracy. O obowiązku tym skarżący został skutecznie pouczony w procesie rejestracji bezrobotnego. Podejmując pracę skarżący przestał wypełniać przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, tym samym przestał kwalifikować się do uznania go za bezrobotnego. Organ wskazał, iż w przedmiotowym stanie faktycznym, pobrany zasiłek dla bezrobotnych stał się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ustawy i tym samym podlega zwrotowi. Skarżący w dniu [...] lutego 2010 r., pismem z dnia [...] 2010 r., wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji, wnosząc o umorzenie w całości kwoty [...] zł. W uzasadnieniu podniósł m.in. iż zatrudnienie stanowiące podstawę do stwierdzenia utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej było fikcyjne oraz, że skarżący nie pobierał za nie wynagrodzenia. Skarżący podniósł również, że jego sytuacja materialna jest trudna i posiada on "zobowiązania finansowe, ponosi bieżące opłaty za energię elektryczną, gaz, wodę itp.". W odpowiedzi, PUP pismem z dnia [...] lutego 2010 r. wezwał skarżącego o doprecyzowanie żądania zgłoszonego w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. poprzez określenie, czy pismo skarżącego traktować należy jako odwołanie od decyzji czy też jako wniosek do Starosty P. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w trybie art. 76 ust. 7 ustawy. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2010 r. doprecyzował, iż wnosi o umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranego zasiłku i tak należy traktować jego wcześniejsze pismo. Do rzeczonego pisma skarżący załączył dokumenty poświadczające jego dochody oraz zobowiązania, m.in. rachunki za energię, media, wywóz nieczystości, wydruki bankowe. Powiatowa Rada Zatrudnienia w P. w dniu [...] czerwca 2010 r. wyraziła w drodze uchwały negatywne stanowisko w przedmiocie umorzenia należności skarżącego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], Starosta P. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d w zw. z art. 76 ust. 7 ustawy orzekł o odmowie umorzenia należności skarżącemu. Organ uzasadnił swoją decyzję, po pierwsze, niewypełnieniem przez skarżącego przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy, kwalifikujących go do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku; po drugie - uwzględnieniem niekorzystnej dla skarżącego opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. W zakreślonym terminie skarżący wniósł odwołanie do Wojewody [...]. Zakwestionował w nim trafność rozstrzygnięcia Starosty P., jak i opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, podnosząc m.in. iż egzystuje wraz z chorą i niepełnosprawną żoną "na poziomie bliskim zeru". W opinii skarżącego, PUP nie uwzględnił faktu, że skarżący nie otrzymał za pracę wynagrodzenia, zaś PUP "przywołuje określone przepisy, paragrafy bez uwzględnienia, że za tymi paragrafami i przepisami jest człowiek z określoną sytuacją materialną i osobistą". Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1, pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.: dalej k.p.a) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty P. Wojewoda wskazał, iż w jego opinii Starosta P. "przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające w kwestii sytuacji majątkowej i finansowej" skarżącego. Ponadto, Wojewoda wskazał, że organ I instancji trafnie stwierdził niewystąpienie żadnej przesłanki z art. 76 ust. 7 ustawy. Podkreślił też fakultatywność decyzji Starosty wydawanej w trybie ww. przepisu, która stanowi istotę uznania administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2010 r. skarżący wniósł skargę od decyzji wojewody. Skarga wniesiona została w terminie. Skarżący zarzucił organowi II instancji, iż ten przy ocenie sytuacji materialnej skarżącego nie wziął pod uwagę kosztów rat kredytowych. Skarżący podkreślił, iż w gestii organów leżało umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, a uzasadnienie decyzji odmownej jest dla niego niezrozumiałe. Wreszcie, skarżący powtórzył wcześniejszą argumentację, iż nie dokonał powiadomienia PUP o podjęciu pracy, do czego był zobligowany, albowiem nie otrzymał za wykonaną pracę wynagrodzenia, a tym samym nie widział potrzeby informowania PUP, bo zatrudnienie było de facto fikcyjne. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] października 2010 r., Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, równocześnie podnosząc, że "nie można kwestionować bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej Pana L.P., jednakże Starosta P. nie jest zobowiązany do umorzenia żądanej kwoty wobec zainteresowanego, ponieważ zgodnie z art. 76 ust. 7 ww. ustawy, Starosta po dogłębnym zbadaniu takiej sytuacji finansowej zainteresowanego, "może", ale nie jest zobligowany do umorzenia żądanej należności wobec zainteresowanego". Organ podkreślił, że "ustawowo Starosta P. nie jest zobowiązany do umorzenia żądanej należności (...) ponieważ poprzez zwrot "może" ustawodawca nie nałożył na Starostę każdorazowego obowiązku umorzenia w przypadku stwierdzenia trudnej sytuacji materialnej osoby zainteresowanej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 P.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zgodnie z przepisem art. 76 ust 7 ustawy, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek, mianowicie: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Określona w powyższym artykule instytucja umorzenia należności orzekana w trybie decyzji starosty w indywidualnej sprawie, oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2007, sygn. akt III SA/Lu 320/07, LEX nr 492290). Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W. Chruścielewski. J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Kluczowe zatem z punktu widzenia rzetelności postępowania, jest wyczerpujące i dogłębne zobrazowanie przez organ w wydanej decyzji swojego procesu myślowego, który doprowadził do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Instytucja uznania administracyjnego bowiem, przyznając organowi swoisty "luz decyzyjny", absolutnie nie pozwala mu na dowolność rozstrzygnięcia. Swoboda organu nie zwalnia go z obowiązku szczegółowego przedstawienia wnioskowania, które zaowocowało określonym rozstrzygnięciem. Wręcz przeciwnie - ze względu na to, iż uznanie administracyjne pozwala na swobodne rozstrzygnięcie, organ ze szczególną starannością musi wykazać, że działał w granicach prawa, stosując identyczne kryteria i standardy wobec analogicznych stanów faktycznych, nie działał zaś przypadkowo i dowolnie. Nadto, jak trafnie podnosi WSA w Lublinie w przywołanym wyżej wyroku: "Art. 76 ust. 7 ustawy zawiera cztery różne przesłanki mogące być podstawą umorzenia należności, każda z nich określa inną sytuację faktyczną uzasadniającą umorzenie, dlatego organ powinien dokonać analizy sytuacji majątkowej i materialnej skarżącego pod kątem wystąpienia każdej z tych przesłanek (za wyjątkiem oczywiście art. 76 ust. 7 pkt 3) i wyjaśnić, dlaczego mają one lub nie mają zastosowania w przypadku skarżącego oraz czy kwalifikują do umorzenia w całości lub części należności." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż granice uznania administracyjnego zostały w niniejszej sprawie przekroczone przez organy obu instancji. Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie zabrakło wyczerpującego uzasadnienia. Przede wszystkim, organ II instancji, jako organ reformatoryjny, z definicji zobligowany był do dokładnej analizy sytuacji materialnej skarżącego. Organ winien był dokładnie zbadać dochody i wydatki, jakie ponosi skarżący L.P.. Tymczasem, ograniczył się do powtórzenia kalkulacji organu I instancji. Nie tylko nie zbadał wszechstronnie sytuacji majątkowej skarżącego w kontekście wszystkich przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy, ale nawet w kontekście najbardziej przystającej do sytuacji skarżącego przesłanki z art. 76 ust 7 pkt 2 organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia wcześniejszych ustaleń organu I instancji. Tym samym, organ uchybił jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a. Ponadto, na podkreślenie zasługuje fakt, że negatywna opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia nie może być przesłanką automatycznie determinującą wydanie decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Decyzja wydawana w trybie art. 76 ust 7 ustawy nie jest aktem związanym, stanowi natomiast przykład uznania administracyjnego. Swoboda decyzyjna organu przejawia się m.in. w tym, iż opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia nie jest dla niego wiążąca. Opinia Rady jest wskazówką, powinna pomóc organowi w podjęciu właściwej decyzji, ma natomiast charakter subsydiarny. Tym samym, negatywne zaopiniowanie przez Radę wniosku skarżącego, nie powinno stanowić decydującego argumentu na rzecz wydania decyzji odmownej w przedmiocie umorzenia należności, nie zwalnia również organu z obowiązku wyczerpującego rozbudowania subsumpcji decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę wytyczne Sądu i dokładnie zbada sytuację materialną i osobistą skarżącego L.P., a następnie zdecyduje o umorzeniu bądź odmowie umorzenia w trybie art. 76 ust. 7 ustawy nienależnie pobranego przez skarżącego zasiłku. mb