IV SA/Po 942/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. Ś. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. Ś., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Kole, wystąpiła z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką Z. B.. Burmistrz Miasta K. , decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku (nr [...]), odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. B. ([...] lat) legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2019 roku. Znaczny stopień niepełnosprawności podopiecznej datuje się od dnia [...] czerwca 2019 roku. Powołując treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane, gdy niepełnosprawność podopiecznego powstała nie później niż przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki, jednak nie później niż przed ukończeniem 25. roku życia. B. Ś. skorzystał z prawa do odwołania. Strona zażądała uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz przyznania wnioskowanego świadczenia. Strona podniosła, że organ I instancji nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku sygn. akt K 38/13 oraz błędnie przyjął, iż samo zwrócenie się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę dorosłej i pozostającej w związku małżeńskim podopiecznej uzasadnia wydanie decyzji odmownej i zwalnia z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 21 września 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku sygn. akt K 38/13 treść wskazanego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że warunek powstania niepełnosprawności podopiecznego przed ukończeniem 18. lub 25. roku życia nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe. Wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła bowiem córka, a podopieczna pozostaje w związku małżeńskim. Ustawowym warunkiem przyznania świadczenia wnioskodawczyni (córce) jest to, aby mąż podopiecznej legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym organ nie kwestionował okoliczności, że małżonek podopiecznej z uwagi na wiek ([...] lat) i stan zdrowia (zaświadczenie lekarskie) nie może opiekować się niepełnosprawną żoną. B. Ś., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta K. oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kwestionowanym decyzjom zarzucono: - brak zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niewłaściwe przyjęcie, że brak legitymowania się przez współmałżonka podopiecznej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej (córce), - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie stanowiska, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża podopiecznej zwalniał organy z obowiązku podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy mąż podopiecznej może sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że mąż podopiecznej nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a stan braku realnego wypełniania obowiązków małżeńskich nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do akt sprawy, w załączeniu do pisma z dnia 12 grudnia 2021 roku, skarżąca złożyła odpis orzeczenia o niepełnosprawności T. B.. Z treści przedłożonego orzeczenia wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności męża podopiecznej datuje się od dnia [...] października 2021 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego (odpowiedź na skargę) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, w szczególności osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestią sporną pomiędzy stronami, a zatem wymagająca rozstrzygnięcia przez Sąd, jest to, czy skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki ma prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a mąż podopiecznej, obciążony obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Językowe brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych możne wskazywać, że w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało innym osobą obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym niż mąż niepełnosprawnej osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczając się właśnie do takiej wykładni powołanego przepisu uznało, że przeszkodą do przyznania skarżącej (córce) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest to, iż podopieczna (matka) pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżony organ pominął stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że odkodowywanie normy prawnej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ograniczone tylko do językowej wykładni przepisu prowadzi do nieakceptowanych konstytucyjnie rezultatów z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć instytucja świadczenia pielęgnacyjnego. W kwestii językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i bezwzględnego zakazu przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego krewnym, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 25.01.2021 r., I OSK 2103/20, LEX nr 3122811, wyrok NSA z 18.11.2015 r., I OSK 1200/14, LEX nr 1989819, wyrok NSA z 16.02.2015 r., I OSK 1180/13, LEX nr 1977742, wyrok NSA z 7.12.2009 r., I OSK 722/09, LEX nr 582493). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis wprowadza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. W konsekwencji przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy przyjmować, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny obowiązku opieki wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Analiza uzasadnienia decyzji organów obu instancji ujawnia natomiast, że Burmistrz Miasta K. w ogóle nie rozpoznał kontrolowanej sprawy w powołanym powyżej aspekcie. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze na potrzeby wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przyjęło stanowisko, że "małżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". W konsekwencji takiego stanowiska organ odwoławczy odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej (córce) pomimo tego, iż w jego ocenie "T. B. (mąż podopiecznej) nie był w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną ze względu na wiek i choroby". Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzająca je decyzja Burmistrza Miasta K. , zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji uwzględnią, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej wymaga rozpoznania sprawy i poczynienia ustaleń, co do tego, czy w okresie przed uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez T. B. był on zdolny sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną, a nie wyłącznie i jedynie stwierdzenia, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 18.11.2021 r., I OSK 744/21, LEX nr 3262668). Niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z 29.10.2021 r., II SA/Po 385/21, LEX nr 3256518, wyrok WSA w Gliwicach z 15.07.2021 r., II SA/Gl 568/21, LEX nr 3210200). Burmistrza Miasta Koła będzie miał również na uwadze, że Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W konsekwencji powstanie niepełnosprawności u osoby objętej opieką po ukończeniu 18. roku życia (względnie 25. roku życia) nie może być okolicznością stanowiącą o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy wnioskodawca będący osobą z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne rezygnuje z wykonywania lub nie podejmuje pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. . O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).