IV SA/Po 945/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. U. kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 12 kwietnia 2016r. nr [...] Burmistrz Miasta P. zatwierdził podział nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] będących własnością G. U. i K. U. oznaczonych w ewidencji gruntów na ark. Mapy 11 jako działki odpowiednio [...] i [...] w obrębie P., w sposób przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek [...] i [...], zostanie zapewniony do nich dostęp do drogi publicznej. Burmistrz Miasta P., decyzją z dnia 30 grudnia 2016r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art.107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), w związku z art. 98a ust. 1 i 1a, art.146 ust.1a i art.148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. – dalej u.g.n.) oraz uchwałą Nr [...] z dnia 14 listopada 2007r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku jej podziału dokonanego na wniosek między innymi K. U.: 1) Ustalił dla K. U. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w P., dla której Sąd Rejonowy P. – Stare M. w P. prowadzi księgę wieczystą [...], oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] powierzchni 0,1268 ha, obręb P. Stare, ark. Mapy [...], w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta P. [...] z dnia 12.04.2016r. 2) Orzekł, że opłatę adiacencką ustaloną w pkt 1 K. U. zobowiązana jest wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazane konto. W uzasadnieniu podano m. in., że organ prowadzący postępowanie dopuścił dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, który był podstawą wyliczeń. Operat pod względem formalnym jest zgodny z obowiązującymi przepisami. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...]zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 30% daje kwotę opłaty w wysokości [...] zł. Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie zgodziła się K. U. wnosząc od niego odwołanie i zarzucają naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 98a ust. 1 u.g.n., art. 151 ust. 1 u.g.n. Wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia oraz podniosła m. in., że operat szacunkowy stanowiący podstawę wyliczenia opłaty został sporządzony błędnie i nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze. (dalej SKO) decyzją z dnia 27 lipca 2017r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98a u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że operat szacunkowy jest prawidłowy. Organ Administracyjny nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jeżeli strony w toku postępowania wyjaśniającego posiadały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, to powinny zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat do którego organ musiałby się ustosunkować. Skargę na decyzję SKO złożyła K. U., zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) wydanie decyzji z naruszeniem prawa, tj. § 4 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, 8, 9, 10 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny, uniemożliwienie skarżącej skutecznego udziału w postępowaniu, poprzez prowadzenie postępowania w sposób powodujący utratę zaufania skarżącej do władzy publicznej i poprzez niewłaściwe poinformowanie skarżące o rzekomym braku pełnomocnictwa. Wniesiono także o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub względnie uchylenie zaskarżonej decyzji, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących od Organu II instancji kosztów postępowania, a w tym wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa adwokackiego. W piśmie z dnia 28 listopada 2017r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż wartość nieruchomości powinna być ustalona jako suma poszczególnych geodezyjnie wydzielonych działek. Niemniej jednak operat szacunkowy nie został wykonany w myśl art.98a ust.1b u.g.n., natomiast błędnie uwzględnił wartość nieruchomości jako całość tj. jako przedmiot niepodzielnego prawa własności z uwzględnieniem jedynie istnienia geodezyjnie wydzielonych działek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga częściowo jest uzasadniona. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W ocenie pełnomocnika skarżącej, powołującego się na nowy przepis art. 98a ust.1b u.g.n., winien on mieć zastosowanie, a biegła w operacie szacunkowym winna się na niego powołać i go zastosować. Zgodnie z tym przepisem wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W przedmiotowym operacie analizą objęto nieruchomości gruntowe składające się z większej ilości działek. Określenie wartości nieruchomości po podziale oparto o transakcje zarejestrowane na rynku dotyczące nieruchomości składających się z kilku działek ewidencyjnych. Wskazano, że z analizy rynku wynika, że tego typu transakcji na rynku występuje niewiele, szczególnie pomiędzy osobami fizycznymi. Art. 98a u.g.n. został znowelizowany, poprzez dodanie ust. 1b przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1509) zmieniającej u.g.n. z dniem 23 sierpnia 2017 r. Jakkolwiek przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zarówno I jak i II instancji, wszedł w życie dopiero w sierpniu 2017r., to jednak od dawna z orzecznictwa sądów wynika, że wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek , ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość. W uzasadnieniu zmian (Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 1560) wskazano m. in.: "(...) art. 98a ust. 1 i 1b – (...) przyjęcie nowego brzmienia będzie spójne z pozostałymi przypadkami określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich. Doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości. Wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a." Jakkolwiek przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. nie obowiązywał w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, to jednak uzasadnienie nowelizacji wskazuje na dotychczasową nieprawidłową praktykę dokonywania wycen i kwestionuje linię orzeczniczą, na której opiera się uzasadnienie decyzji organów obu instancji. Dlatego też wyraźnie wskazano w omawianej regulacji, że "Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi." Wskazano też, że chodzi tu o "doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości". Jest to w istocie problem tzw. nieprawotwórczej zmiany tekstu prawnego, traktowanej wyłącznie jako zmiana o charakterze interpretacyjnym, usuwającym wątpliwości co do rozumienia przepisu. Można zatem mówić o wyjaśniającym charakterze nowelizacji przepisu, wskazując, że ma ona tylko potwierdzać te ustalenia, które wcześniej były wynikiem zabiegów interpretacyjnych. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego doprecyzowującego (wyjaśniającego) charakteru zmiany skutkuje uznaniem, że już przed nowelizacją istniała norma wprowadzająca określony obowiązek bądź uprawnienie, a ingerencja prawodawcy miała jedynie wyjaśnić taką samą, choć nieprecyzyjnie wyrażoną jego wolę (zob. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 104 – 106 i podane tam orzecznictwo). NSA w tym kontekście stwierdzał: "Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do «doprecyzowania» lub «wyjaśnienia» istniejącego stanu prawnego." (Wyrok NSA z 29.12.2016 r., sygn. II OSK 866/15). Pogląd ten jest zasadny, bowiem doprecyzowując przepisy prawodawca nie tylko może potwierdzić uprzednią niejasność tekstu prawnego, ale również określone znaczenie (treść) tego tekstu. Jeżeli nowelizacja jest jedynie konsekwencją rozbieżności interpretacyjnych, to prawodawca przyznaje niejako, że dotychczasowa wykładnia niezgodna z treścią zmienianych przepisów wadliwie ustalała jego rzeczywistą intencję. Tego rodzaju charakter doprecyzowujący zmian prawnych może wynikać wprost z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (jak w niniejszym przypadku) i wtedy można się zorientować, że jest to wola zarówno organu posiadającego inicjatywę ustawodawczą, jak i parlamentu, który przepisy o tym charakterze uchwala. Oczywistym jest przy tym, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów. "Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję «nieruchomości podobnej» - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana." (wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12). Stąd ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Nie można zatem wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istniej one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Należy też zauważyć, że po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. Ponieważ wartość wycenianej nieruchomości powinna być ustalona jako suma poszczególnie geodezyjnie wydzielonych działek, a operat szacunkowy błędnie uwzględnił wartość nieruchomości jako całości, w tym zakresie skarga okazała się zasadna. Nie ma natomiast racji skarżąca podnosząc zarzut zbyt małej ilości transakcji do porównań przyjętych w operacie. Przy metodzie porównywania parami nie ma obowiązku wyboru kilkunastu transakcji. Ilość podana w operacie jest wystarczająca. Nadto biegła wskazała, że z uwagi na liczbę zawartych transakcji mogących zostać wykorzystanych do analizy, jest niewystarczająca ilość nieruchomości podobnych do analitycznego wyliczenia wag cen rynkowych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art.157 u.g.n. możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ponadto należy wskazać, że brak jest przepisów wymagających, aby podstawą sporządzenia operatu szacunkowego była możliwość identyfikacji nieruchomości "transakcyjnych", przyjętych do porównania. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna, to taka która jest porównywalna, z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art.4 pkt 16 u.g.n.). Z przepisu art.155 u.g.n. nie wynika, by dane zawarte między innymi w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości (pkt 3a), a także w katastrze (pkt 2) mają być podawane w operacie szacunkowym. Jeżeli chodzi o dobór gmin, w których zlokalizowane są porównywane nieruchomości to w zasadzie można mieć wątpliwości jedynie do gminy L.. R. gmin jest porównywalna do P., nie ma znaczenia, że część z gmin przylega do P.. Zresztą gmina K. (25,7 km), czy Dopiewo ( 27,9 km) są w dalszej odległości niż P. (17,9 km). Do porównań nieruchomości przed podziałem przyjęto 8 transakcji ale ostatecznie biegła przyjęła 3 (2 z miejscowości P. i 1 z L.). Do porównań nieruchomości po podziale przyjęto 5 transakcji, z czego wybrano po jednej z S. L. , z K. i z D.a. Dobór ten w ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń. Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego udzielonego pełnomocnictwa, to skarżąca nie wykazała jaki ma to związek ze sprawą i jakie ujemne skutki poniosła w związku z niedoręczeniem decyzji pełnomocnikowi tylko jej osobiście. Nie wskazała także jaki wpływ na wynik sprawy ma niedoręczenie pełnomocnikowi operatu szacunkowego. Organ bowiem nie ma obowiązku doręczać stronom operatu szacunkowego czy wykonywania kopii dokumentów. Strony mają prawo zapoznać się z całym materiałem dowodowym w siedzibie organu. Zatem również ten zarzut nie znajduje uzasadnienia. Jedynie zatem słuszny okazał się zarzut skargi dotyczący tego, że biegła błędnie określiła wartość nieruchomości po podziale opierając się o transakcje zarejestrowane na rynku, a dotyczące nieruchomości składających się z kilku działek ewidencyjnych i w tym zakresie został błędnie sporządzony operat szacunkowy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 P.p.s.a. Na koszty w niniejszej sprawie składają się wpis od skargi [...] zł oraz koszty pełnomocnika skarżącej [...] zł.