IV SA/Po 946/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. P. i P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 1997 r.) Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 10 ust. 1, 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 1980 r., nr 9, poz. 26 ze zm., dalej kpa) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. K. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów (obr. nr [...]) jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność P. i B. małżonków P. w [...] części, J. i Z. małżonków P. w [...] części zapisanej w KW nr [...] na następujące działki: dz. nr [...] o powierzchni [...] ha ul. K. nr [...], dz. nr [...] o powierzchni [...] ha ul. K. nr [...], dz. nr [...] o powierzchni [...] ha droga dojazdowa według sporządzonego w 3 egzemplarzach projektu podziału wykonanego przez Biuro Usług Geodezyjnych "G." w K., stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. P. i P. P. (dalej odwołujący albo skarżący), zarzucając decyzji uchybienia opisane szczegółowo w załączniku do odwołania oraz wyjaśniając, że zachowanie terminu z art. 129 §2 kpa wynika z faktu niedoręczenia odwołującym decyzji z dnia [...] maja 1997 r. w sposób zgodny z art. 109 §1 kpa w zw. z art. 39 i nast. kpa. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. odwołujący wnieśli o przeprowadzenie szeregu wyszczególnionych dowodów w ramach postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej SKO albo Kolegium) stwierdziło, że odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 1997 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 §2 w zw. z art. 127 §1 kpa. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że odwołujący dnia [...] maja 1997 r. oświadczyli, że nie wnoszą zastrzeżeń do decyzji z dnia [...] maja 1997 r. Dlatego w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że wniesione w niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu z art. 129 §2 kpa, a ustawowy termin do prawidłowego wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upłynął dnia [...] maja 1997 r. Zgodnie z art. 109 §2 kpa w przypadkach wymienionych w art. 14 §2 kpa decyzja może być stronom ogłoszona ustnie. Art. 14 §2 kpa stanowi natomiast, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Z powyższego przepisu wynika, że organ może zastosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami kpa. W ocenie Kolegium taki przypadek miał właśnie miejsce w omawianej sprawie, gdyż odwołujący potwierdzili brak zastrzeżeń w stosunku do przedmiotowej decyzji i fakt zapoznania się z jej treścią nie wnosząc jednocześnie o jej doręczenie. Należy więc przyjąć, że decyzja z dnia [...] maja 1997 r. została ogłoszona odwołującym ustnie, co potwierdzili własnoręcznym podpisem pod oświadczeniem z dnia [...] maja 1997 r., a tym samym należy uznać, że zgodzili się na taką formę załatwienia sprawy. Zakomunikowaniem stronie decyzji administracyjnej nie jest nadanie tylko decyzji w polskiej placówce pocztowej. Zakomunikowanie stronie w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej. Brak uzewnętrznienia decyzji administracyjnej powoduje, że nie może ona wywołać skutku prawnego. W niniejszej sprawie fakt uzewnętrznienia decyzji został potwierdzony przez strony w oświadczeniu z dnia [...] maja 1997 r. Skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnieśli odwołujący, zaskarżając powyższe postanowienie w całości oraz wnosząc o: 1) stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 1997 r. albo przyjęcie odwołania z dnia [...] czerwca 2012 r. od decyzji w sprawie [...] lub uchylenie ostateczności i prawomocności decyzji w sprawie [...] i zwrócenie akt sprawy Prezydentowi celem spowodowania doręczenia skarżącym i pozostałym stronom tej sprawy decyzji z dnia [...] maja 1997 r. z pouczeniem o trybie i sposobie jej zaskarżenia, ewentualnie o 2) uchylenie postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazanie sprawy SKO celem ponownego rozpoznania kwestii przyjęcia odwołania z dnia [...] czerwca 2012 r. od decyzji w sprawie [...], a także o 3) przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na powołane tam okoliczności oraz o 4) zasądzenie od SKO zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu skarżący zauważyli, że wbrew twierdzeniom Kolegium, decyzja z dnia [...] maja 1997 r. miała formę pisemną. Już z tego powodu wszelkie rozważania SKO na temat ustnego ogłoszenia powyższej decyzji są wadliwe i bezprzedmiotowe. Nie można bowiem ogłaszać ustnie pisemnej decyzji organu administracji, gdyż możliwość taka nie wynika z żadnego przepisu obowiązującej procedury administracyjnej. W związku z tym Kolegium nie dostrzegło, że pisemna decyzja z [...] maja 1997 r. powinna być bezwzględnie doręczona na piśmie (art. 109 §1 kpa) skarżącym i pozostałym stronom postępowania w sprawie i to w przewidzianej prawem formie, określonej art. 39 i nast. kpa. Uwadze SKO uszło, że w aktach sprawy bezspornie brak jest dowodów doręczenia decyzji z [...] maja 1997 r. wszystkim stronom postępowania w sposób zgodny z kpa. Obowiązek doręczenia wszystkim stronom na piśmie wydanej w formie pisemnej decyzji w sposób określony w art. 39 i nast. kpa ma charakter bezwzględny. Możliwość ustnego ogłoszenia decyzji przewidziana w art. 109 §2 kpa dotyczy wyłącznie decyzji wydanej w formie ustnej, a nie pisemnej. W aktach sprawy [...] brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących bezsprzecznie na to, że sprawa ta została załatwiona przez Prezydenta w formie ustnej. Braków takiego jednoznacznego ustalenia nie może zastąpić ogólnikowe zacytowanie przez SKO treści przepisów kpa o ustnym ogłoszeniu decyzji. Odmiennie aniżeli uważa Kolegium, ani sam fakt istnienia oświadczenia z dnia [...] maja 1997 r., ani też jego treść nie świadczą o tym, że skarżący oraz pozostałe strony zgodziły się na ustną formę załatwienia sprawy. Poza tym, zgodnie z art. 14 §2 kpa, sam fakt ustnego załatwienia sprawy powinien być obligatoryjnie utrwalony w aktach sprawy w formie protokołu albo podpisanej przez strony odpowiedniej adnotacji. Oświadczenia z dnia [...] maja 1997 r. ani też jego treści nie można uznać za spełniające wymóg art. 14 §2 kpa. Protokół z ustnego ogłoszenia decyzji powinien zostać bezwzględnie sporządzony zgodnie z wymogami art. 67 §1, art. 67 §2 pkt 5 i nast. kpa. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest takiego protokołu. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. nie ma jakiejkolwiek wzmianki o tym, aby z rzekomej czynności ustnego ogłoszenia decyzji z dnia [...] maja 1997 r. sporządzono jakiś protokół, który spełniałby wymogi ustawowe. W ocenie skarżących, przepisy kpa nie przewidują sytuacji, aby decyzja uzyskała atrybut ostateczności wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia, którego wbrew prawu nie dokonano w niniejszej sprawie. Opisane przez skarżących uchybienia których dopuściło się Kolegium dowodzą naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sprawie, a także przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść skarżonego obecnie postanowienia. Dotyczy to konkretnie naruszenia: art. 10 § 1-3, art. 14 §1-2, art. 39-48, art. 57, art. 67-68, art. 72, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 80, art. 81, art. 109 §1-2, art. 112, art. 124 §1-2, art. 126 w zw. z art. 107 §2-5, art. 127 §1, art. 129 §1-2, art. 130 §1 i 4 kpa. Przedstawione procedowanie i rozstrzygnięcie Kolegium podważa też zasadę legalności działania organu administracji publicznej (art. 6 kpa), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Godzi też w zasadę z art. 8 kpa, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., który nakłada na organy administracji bezwzględny obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2012 r. nie spełnia standardów demokratycznego państwa prawa, tak w zakresie sposobu zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, sposobu jego oceny, a wcześniej sposobu dokonanej wykładni i stosowania prawa, sposobu zapewnienia skarżącym przestrzegania ich praw w postępowaniu, a wreszcie sposobu podjętego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Charakter i zakres wszystkich wymienionych w skardze uchybień świadczy dodatkowo jednoznacznie o rażącym naruszeniu przez SKO prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa (k. 4-10 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej (k. 12-14 akt sądowych). Pismem z dnia [...] września 2012 r., skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje stanowisko zawarte w wywiedzionej w niniejszej sprawie skardze (k. 25-29 akt sądowych). Pismem z dnia [...] października 2012 r. o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej wnieśli uczestnicy postępowania, Z. P. i J. P. W uzasadnieniu uczestnicy postępowania zwrócili uwagę na bezsporność stanu faktycznego zgodnie z którym skarżący odebrali decyzję z dnia [...] maja 1997 r., a w dniu [...] maja 1997 r. złożyli oświadczenie w formie pisemnej, że nie wnoszą zastrzeżenia do podziału nieruchomości objętego w/w decyzją (k. 53-56 akt sądowych). Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. swój pogląd w sprawie zaprezentowali skarżący podtrzymując o raz poszerzając uzasadnienie dla sformułowanych w skardze argumentów (k. 68-78 akt sadowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu było postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności procesowe mające na celu ocenę dopuszczalności skutecznego wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji z dnia [...] maja 1997 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez SKO uznając je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. W szczególności, w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący dnia [...] maja 1997 r. podpisali oświadczenie o braku zastrzeżeń do decyzji wydanej przez Prezydenta dnia [...] maja 1997 r. Z oświadczenia tego wynika, że skarżący akceptując rozstrzygnięcie zwarte w decyzji z dnia [...] maja 1997 r. wcześniej zapoznali się z treścią powyższej decyzji, w tym również ze stanowiącym jej element składowy pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania do Wojewody Kaliskiego za pośrednictwem Prezydenta w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania decyzji. W rozdzielniku decyzji z dnia [...] maja 1997 r. zostało wskazane, że decyzję tę otrzymują zarówno skarżący, uczestnicy postępowania, jak i pracownik organu I instancji ds. ewidencji gruntów oraz Biuro Usług Geodezyjnych "G.". W aktach sprawy brakuje natomiast odrębnego potwierdzenia odbioru decyzji, która jak wywodzą to skarżący, powinna zostać im doręczona w trybie o którym stanowi art. 39 i nast. kpa. Na wstępie rozważań prawnych w odniesieniu do problematyki doręczenia skarżącym decyzji z dnia [...] maja 1997 r. Sąd zwraca uwagę, że w tym zakresie zastosowanie znajdowały przepisy kpa obowiązujące w dniu wydania powyższej decyzji, a nie aktualne w dniu wydawania w sprawie postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. Uchybienie, którego dopuściło się w tym zakresie Kolegium nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) i nie wpłynęło na zgodność z prawem rozstrzygnięcia o uchybieniu terminu do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji z dnia 12 maja 1997 r. Zgodnie z art. 39 kpa, organ administracji państwowej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei w art. 42 §2 kpa ustawodawca dopuścił możliwość doręczenia pisma w lokalu administracji państwowej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Pokwitowanie stwarza domniemanie doręczenia. Z braku pokwitowania doręczenia określonego pisma nie można domniemywać jego doręczenia. Organ ma obowiązek stosowania przepisów kpa, dających ochronę interesom strony, która nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1669/03, lex nr 146606). Jednakże w określonym stanie faktycznym należy uznać, że brak pokwitowania w aktach sprawy doręczenia określonego pisma nie może zostać automatycznie uznany za brak tego doręczenia. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący składając w dniu [...] maja 1997 r. oświadczenie o braku zastrzeżeń do decyzji z dnia [...] maja 1997 r. musieli zapoznać się z jej treścią, w tym również z pouczeniem o trybie i sposobie jej zaskarżenia. Innymi słowy, począwszy od dnia [...] maja 1997 r. zaczął biec dla skarżących 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 1997 r. określony w obowiązującym wówczas art. 112 §2 kpa. Skarżący wiedząc o treści decyzji z dnia [...] maja 1997 r. nie powinni zwlekać z wniesieniem od niej odwołania przez okres 15 lat. Tego rodzaju działanie pozostaje w sprzeczności zarówno z jednym z podstawowych założeń zaskarżania orzeczeń sądowych i administracyjnych, a mianowicie wyznaczeniem przez ustawodawcę konkretnego terminu zaskarżenia, jak i zapewnieniem należytej ochrony ostatecznej decyzji administracyjnej. Z procesowego punktu widzenia niedopuszczalnym jest wniesienie odwołania od decyzji o znanej odwołującemu treści po kilkunastu latach z tego względu, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania decyzja była zgodna z oczekiwaniami odwołującego, a po kilku latach odwołujący doszedł do przekonania, że wydana decyzja nie satysfakcjonuje go. Dodatkowo sąd miał również na uwadze twierdzenie uczestników postępowania zgodnie z którym skarżący odebrali decyzję z dnia [...] maja 1997 r., a w dniu [...] maja 1997 r. złożyli oświadczenie w formie pisemnej, że nie wnoszą zastrzeżenia do podziału nieruchomości objętego w/w decyzją. Z opisanych powyżej względów Sąd uznał stanowisko zajęte w sprawie przez skarżących oraz przywołane na jego poparcie zarówno w skardze, jak i w dalszych pismach procesowych za niezasadne. Skarżący powołując się na szereg niebudzących wątpliwości twierdzeń na temat charakteru prawnego przepisów o doręczeniach w kpa nie mogą wywodzić z tego konsekwencji niezgodnych z istotą tej regulacji prawnej, doprowadzając do zachwiania pewności obrotu prawnego przez dążenie do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 1997 r., realizując w ten sposób własne jedynie partykularne interesy. Sądowi ponadto z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 300/12, WSA oddalił skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w którym utrzymana została w mocy decyzja z dnia Kolegium z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1997 r. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1997 r. nie wykazywali w powyższej sprawie braku prawidłowego jej doręczenia, ani też zaistnienia którejkolwiek z przesłanek o których stanowi art. 156 §1 kpa. Mając na uwadze powyższe względy Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.