IV SA/Po 948/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D., K. H., A. H., M. I., L. K., W. W. – radnych Rady Osiedla S. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie nazwania skweru imieniem M. i L. K. postanawia: odrzucić skargę Pismem z [...] października 2021 r. skarżący – wskazani w sentencji radni Rady Osiedla S. M. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną w sentencji uchwałę Rady Miasta, zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa. Podkreślili, że uchwała została powzięta bez uzyskania obligatoryjnej opinii Rady Osiedla S. M. (dalej także jako Rada Osiedla), tym samym pozbawiając mieszkańców P. możliwości uczestnictwa w podejmowaniu uchwały. Wskutek braku zasięgnięcia opinii skarżący zostali pozbawieni swojego uprawnienia do opiniowania uchwał, bowiem zgodnie z §9 ust. 1 pkt 7 lit. d Statutu Osiedla S. M. do zadań Rady Osiedla należy m.in. opiniowanie projektów uchwał Rady Miasta w sprawach nadania nazw powstających ulic i placów na obszarze Osiedla lub zmiany nazw istniejących ulic i placów znajdujących się na obszarze Osiedla. Skwer im. M. i L. K. znajduje się na obszarze działalności Osiedla. Zgodnie z §40 ust. 1 Statutu Miasta P. w sprawach dotyczących danego osiedla w zakresie uregulowanym w statucie zasięganie opinii osiedla jest dla organów miasta i jednostek organizacyjnych obligatoryjne. Podkreśliła także, że pismo z prośbą o odniesienie się do poprawek zostało Radzie Osiedla przekazane już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. Wskazał m.in., że Rada Osiedla otrzymała [...] maja 2021 r. projekt uchwały Rady Miasta w sprawie nazwania skweru położonego w P. im. L. i M. K. z wnioskiem o jej zaopiniowanie. Rada Osiedla nie zaopiniowała projektu [...] maja 2021 r., zatem po zgłoszeniu 3 autopoprawek Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę. Pełnomocnik podważył legitymację skargową skarżących w niniejszej sprawie w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając, że nie mają oni własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżaniu przedmiotowej uchwały, gdyż nie występują w imieniu Rady Osiedla, lecz w imieniu własnym, jak każdy inny mieszkaniec Miasta P.. Nie wiadomo nawet, czy działania skarżących są zgodne z wolą Rady Osiedla. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W myśl art. 101 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz 1372 ze zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie wskazuje się w szczególności, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (tak NSA w wyroku z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2648/15). Zaskarżeniu podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę, wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne. Składający skargę musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., II OSK 1836/15). Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyroki NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14, z 28 stycznia 2016 r., II FSK 1240/14). Ostatecznie, co będzie miało znaczenie dla dalszych rozważań, z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego [tj. skarżącego] indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 11 października 2017 r., II GSK 577/17). Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, w tym osiedla. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, a statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (stanowi o tym art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.s.g.). Na podstawie tego przepisu (tj. art. 35 u.s.g.) podjęto uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia statutu Osiedla S. M. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. 4481; dalej: Statut Osiedla). Zgodnie z §9 ust. 1 pkt 7 lit. d Statutu Osiedle realizuje zadania w szczególności poprzez opiniowanie projektów uchwał Rady Miasta w sprawach nadania nazw powstających ulic i placów na obszarze Osiedla lub zmiany nazw istniejących ulic i placów. Jednakże, co wymaga podkreślenia, Statut rozróżnia przy tym organy Osiedla – Radę i Zarząd Osiedla (§2 pkt 7 Statutu, a także § 12 pkt 1 i 2 Statutu) i radnych, przez których należy rozumieć członków Rady Osiedla (§2 pkt 8 Statutu). Ponadto Statut wyszczególnia Przewodniczących: Rady (§ 2 pkt 5 Statutu) i Zarządu (§2 pkt 6 Statutu). Rada jest organem uchwałodawczym osiedla (§ 22 Statutu), stąd wypowiada się i podejmuje rozstrzygnięcia poprzez uchwały (§25 Statutu). Do zadań Rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania Osiedla (§ 28 ust. 1 Statutu). Z powyższych regulacji wynika po pierwsze brak indywidualnego, odrębnego od Rady, a więc organu kolegialnego, interesu prawnego poszczególnych radnych. Marginalnie Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie nie przesądza o jego ew. istnieniu bądź nie dla zaskarżenia przedmiotowej Uchwały przez Radę Osiedla. Po drugie, nawet, gdyby uznać, że skarżący działają w imieniu – wniesienie skargi przez Radę wiąże się z koniecznością podjęcia przez nią uchwały w tym zakresie, czego niewątpliwie w niniejszej sprawie nie wykazano. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.