IV SA/Po 95/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gniezno z dnia 12 listopada 2014 r. nr LIX/420/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu 12 listopada 2014 r. Rada Gminy Gniezno przyjęła uchwałę nr LIX/420/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług, przemysłu i działalności gospodarczej we wsiach Lulkowo dz. nr 205/1 – 205/5 oraz Kalina – działki nr 12/3 i 12/4 dalej jako Uchwała). W § 12 Uchwały ustalono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej dopuszczając w zakresie komunikacji w pkt 1 lit. d wydzielenie dróg wewnętrznych o szerokości minimum 10,0 m. Pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia nieważności Uchwały w części obejmującej § 12 ust. 1 lit. d oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu przepisowi zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako rozporządzenie) poprzez dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych bez wyodrębnienia na rysunku planu nienaruszalnych i jednoznacznie określonych linii rozgraniczających, w których drogi takie winny się zawierać. Uzasadniając skargę pełnomocnik napisał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też wywodzić należy, że droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) traktowana jest jako odmienny, różny i niezależny od innych rodzaj przeznaczenia terenu i winna w związku z tym spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia. W konsekwencji w uchwale występuje sprzeczność rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego, powodująca uchybienie przepisom § 8 ust. 2 rozporządzenia, na mocy których na rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Powyższe odnosi się także do zapisów § 8 ust. 1 pkt 6 uchwały, gdzie ustalono – bez określenia na rysunku planu – nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 5,0 m od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych, w przypadku ich wydzielenia. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pełnomocnik stwierdził, że w przypadku skarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę Gniezno Wójt Gminy Gniezno wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że dopuszczenie wydzielenia dróg wewnętrznych na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej planu ma na celu uelastycznienie zapisów planu miejscowego i dostosowanie ich do obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej. Szczególnie na terenach o dużych powierzchniach przeznaczonych pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej może zaistnieć konieczność realizacji dodatkowych dróg poza siatką wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dróg publicznych. Jednocześnie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Dopuszczenie realizacji dróg wewnętrznych wymaga precyzyjnego określenia wymagań, jakie dana droga powinna spełniać, stąd w uchwale wydzielenie drogi wewnętrznej jako przeznaczenia dopuszczalnego połączono z określeniem parametrów – minimalnej szerokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 270) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595). W tym miejscu należy wytłumaczyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sądowa kontrola uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Wprawdzie skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu, ale Sąd zbadał tę okoliczność z urzędu. W ocenie Sądu procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegała z zachowaniem trybu określonego w art. 17 u.p.z.p. W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tym m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi okoliczność czy Rada Gminy była uprawniona do zawarcia w treści uchwały zapisu przewidującego możliwość realizacji dróg wewnętrznych niewyznaczone w planie. Odnosząc się do zarzutu Wojewody w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że co do zasady kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Gminie przysługuje więc władztwo planistyczne dotyczące kształtowania polityki przestrzennej w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu. Gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa. Tym samym gmina posiada samodzielność w kształtowaniu polityki przestrzennej na terenie gminy, jednak samodzielność ta realizowana może być tylko w granicach dozwolonych prawem. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał, że kwestionowane przez Wojewodę uregulowanie zawarte w § 12 pkt 1 lit d uchwały mieści się w granicach przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przewiduje wśród obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy dopuszczalne i uzasadnione było takie określenie zasad budowy systemów komunikacji, aby dopuścić możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych nieprzewidziane w planie. Zauważyć bowiem należy, że w § 10 uchwały przewidziano zasady scalania i podziału nieruchomości - minimalną szerokość frontu działki, minimalną powierzchnię działki i kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Pamiętać jednakże należy, że ustalenie konkretnych parametrów działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz przebieg granic tych działek zastrzeżone jest dla kompetencji organu wykonawczego gminy w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Tym samym na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy nie określa konkretnego kształtu i wielkości działek, a jedynie zasady przyszłego podziału. Zauważyć również należy, że plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowopowstałych w wyniku podziału tych nieruchomości. Taką też rolę w ocenie Sądu spełnia kwestionowany zapis uchwały. W ocenie Sądu omawiana regulacja mieści się w zakresie posiadanego przez Radę Gminy władztwa planistycznego. Reasumując Sąd uznał, że zapis zawarty w § 12 pkt 1 lit d uchwały, którym dopuszczono realizację niewymienionych w planie dróg wewnętrznych, przy jednoczesnym określeniu parametrów tych dróg, nie narusza przepisów prawa i racjonalne uzasadnienie takiej regulacji w tym konkretnie planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że zarzut Wojewody uznać należało za niezasadny. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2015 roku (II SA/Wr 65/15 cbois.nsa.gov.pl), że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji regulowane w planie muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, w tym parametry układu komunikacyjnego. Dotyczy to również nowoprojektowanych dróg wewnętrznych. Organ w uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia w tamtej sprawie parametrów dróg wewnętrznych nie określił. Zaniechanie to stanowiło, zdaniem Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia prowadzące do naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością opisanego w sentencji fragmentu przepisu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Podkreślić należy także odmienność stanu faktycznego sprawy powołanej przez skarżącego na poparcie tezy o nieważności zakwestionowanego zapisu uchwały tj. II OSK 2836/12. W sprawie tej, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., przedmiotem oceny była uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów o bardzo różnorodnym przeznaczeniu: zieleni urządzonej i parku leśnego, zieleni ochronnej w pasie technicznym, zabudowy usługowej, zabudowy usługowej – turystyki, wypoczynku, rekreacji, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W takiej sytuacji dopuszczenie na całym obszarze planu, poza ustalonym przeznaczeniem terenów, lokalizacji dróg wewnętrznych bez oznaczenia linii rozgraniczających i wskazania ich w części graficznej budzi istotnie uzasadnione zastrzeżenia. W sprawie niniejszej okoliczności są diametralnie odmienne – przeznaczenie terenów jest jednorodne: oprócz terenów dróg publicznych uchwała dotyczy w zasadzie wyłącznie terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (tereny infrastruktury technicznej – elektroenergetyka stanowią tak znikomą część powierzchni terenu objętego planem, że na potrzeby rozważań w tej sprawie można je pominąć). W takiej sytuacji uprawnione jest twierdzenie, że wydzielone i urządzone drogi wewnętrzne na tych terenach stanowić będą funkcjonalnie integralną część terenu, który będą komunikacyjnie obsługiwać. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi