IV SA/Po 95/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: "u.o.g.r.l.") odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji pn. "przebudowa wraz ze zmianą a sposobu użytkowania budynku składowo-magazynowego w zabudowie zagrodowej na budynek produkcyjno- handlowo-magazynowy(produkcja opakowań metalowych) wraz z pomieszczeniami socjalno-biurowo-gospodarczymi w zabudowie usługowo- produkcyjno- magazynowej" na działce nr [...], w miejscowości C., gmina C. K., obręb C., o powierzchni [...] ha, oznaczonych jako grunty rolne zabudowane klasy IIIB (Br-Rlllb) oraz grunty orne klasy lila, lllb, IV a,(RIllb, RIVa, RVI). W uzasadnieniu Starosta K. wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ust. 2 tej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopuszcza jednak wyrażenie przez Starostę zgody na zmianę przeznaczenia gruntów klas I - III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli planowana inwestycja spełnia wymienione w art. 7 ust. 2a warunki. Po analizie dostarczonych materiałów uznano, że inwestycja nie spełnia tych warunku z pkt 1, tj. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. W przewidzianym prawem terminie D. O. złożył zażalenie od postanowienia Starosty. W zażaleniu wskazano, iż istniejący budynek składowo-magazynowy na płody rolne w zabudowie zagrodowej postawiony na działce nr [...] był budowany z myślą przekwalifikowania na budynek produkcyjno- handlowo- magazynowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że działka nr [...] zgodnie z wypisem rejestru stanowi grunty rolne zabudowane (Br-Rlllb) o pow. [...] ha, grunty orne (Rllla) [...] ha, grunty orne (Rlllb) [...] ha, grunty orne (RVIa) [...] ha. Łącznie [...] ha. Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z obszarem zwartej zabudowy, którą stanowi zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza [...] m. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, co do tego że w niniejszej sprawie najbliższe budynki od działki nr [...] znajdują się na dz. nr [...] oraz nr [...]. Odległośc między tymi dwoma budynkami wynosi ok. [...]. Wskazano, że kolejny budynek gospodarczy znajduje się na dz. nr [...], jednakże jego odległość od budynku na dz. nr [...] wynosi ok. [...]. Wskazano, że podobnie odległość budynku na dz. [...] do budynku na dz. nr [...] wynosi [...]. Z postanowieniem Kolegium nie zgodził się D. O., który wywiódł do sądu administracyjnego skargę podnosząc, że w sprawie nie ustalono w pełni stanu faktycznego zabudowy sąsiedniej. Skarżący zakwestionował przede wszystkim ustalenie, jakoby dz. nr [...] nie stanowiła tzw. "zwartej zabudowy" niezbędnej do spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący zarzucił, że w sprawie nie uwzględniono zabudowań na dz. nr [...] położonej w C. , na której - jak wskazał - zrealizowane są trzy budynki, w tym budynek mieszkalny jednorodzinny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Pismem sporządzonym dnia [...] lutego 2022 r. Skarżący, na poparcie argumentacji skargi, złożył mapę z pomiarem odległości pomiędzy budynkami, sporządzoną [...] lutego 2022 r. przez uprawnionego geodetę oraz dokumentację fotograficzną budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] (stan na: sierpień 2012 oraz [...] lutego 2022 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej zwanej także "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonana w powyższych granicach kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") i przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako "u.o.g.r.l."). W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 – dalej jako: u.g.n.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści wypisu z ewidencji gruntów i budynków, grunt, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, oznaczono jako użytki rolne zabudowane klasy IIIB (Br-RIIIb) oraz grunty orne klasy IIIa, IIIb, IVa. Zatem jest to grunt uznawany za wykorzystywany na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Na mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. W okolicznościach badanej sprawy brak jest jednoznacznej informacji (prowadzenia ustaleń w tym zakresie również nie udokumentowano) czy teren, którego dotyczy zaskarżone postanowienie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Niemniej, bezspornie, zadecydowano o konieczności prowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Zakres przedmiotowy takiego uzgodnienia wyznaczają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.o.g.r.l. Zasadą wynikającą z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest to, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Stosownie do art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji uznały, że spełnione zostały wszystkie poza jednym z warunków wymienionych w ustępie 2a art. 7 u.o.g.r.l. Zdaniem organów, granice terenu inwestycji nie spełniają bowiem wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy – art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Podkreślono, że zwarta zabudowa, jak wynika z u.o.g.r.l. (art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l.) to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium, zaakceptowało ustalenia Starosty i badając położenie budynków najbliżej położonych w stosunku do dz. nr [...] (działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) nie uwzględniły zabudowy na działce nr [...]. Z tej przyczyny ustalenia Kolegium zakwestionował Skarżący, który w skardze do sądu administracyjnego podniósł, że - wbrew ustaleniom organów - na dz. nr [...] położonej w C. , znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, a teren działki nr [...] jest położony w obszarze zwartej zabudowy. W świetle argumentacji skargi, analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, i jakkolwiek co do zasady, umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić przed wydaniem decyzji, na co wskazuje literalne brzmienie przepisu art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 257 – dalej jako: "k.p.a."), to realizacja z tych gwarancji powinno powinna mieć miejsce również przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2927/19). Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, przed wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Kolegium zaniechało wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Zważywszy natomiast na fakt, że w skardze do Sądu Skarżący zarzucił organom - konkretne - wady ustaleń faktycznych, do których Kolegium nie ustosunkowało się w odpowiedzi na skargę, to brak zawiadomienia Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem zaskarżonego postanowienia - w tym konkretnym przypadku - stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie nie wypowiedziano się, co do tego czy teren, którego dotyczy wniosek D. O. był objęty zgodą na nierolnicze wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. Jakkolwiek, na podstawie sekwencji działań organów można przypuszczać, że teren ten nie został objęty taką zgodą, to jednak ustalenia w tym zakresie również powinny być udokumentowane w aktach sprawy. Reasumując, zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, które w ocenie Sądu mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie Kolegium należało uchylić, co Sąd uczynił w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt. 2 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie poczynienie ustaleń dotyczących zabudowy na działce nr [...] i ustosunkowanie się do ustaleń geodety, nadesłanych przez Skarżącego przy piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. Kolegium ustali ponadto, czy teren, którego dotyczy wniosek D. O. nie został objęty zgodą na nierolnicze wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.