IV SA/Po 950/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a") odmówił Spółce Au (zwana dalej również jako "skarżąca Spółka") wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja Prezydent Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r. wydana w sprawie o sygn. akt [...] jest ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z dokumentów przedstawionych przez skarżącą Spółkę wynika, że jest ona następcą prawnym Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w P.. Organ wskazał również, że skarżąca Spółka w odpowiedzi na wezwanie o wykazanie interesu prawnego wyjaśniła, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 1978 r., nr [...], wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) "jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości". W toku postępowania o ustanowienie służebności przesyłu zakwestionowana została ostateczność ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 1978 r. i w związku z tym konieczne było wydanie stosownego zaświadczenia. Organ I instancji stwierdził, że archiwalne akta są niekompletne. W aktach tych brak jest dowodów doręczenia decyzji z [...] lipca 1978 r. wszystkim stronom postępowania. Wystąpiono także do Wojewody [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy bezpośrednio po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 1978 r. wpłynęło od niej odwołanie. Z odpowiedzi udzielonej w piśmie z [...] czerwca 2015 r., nr [...] wynika, że w zasobie archiwum zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej odwołania od przedmiotowej decyzji. Po analizie zgromadzonego materiału organ uznał, że posiadane dokumenty i dane nie pozwalają potwierdzić, iż decyzja z [...] lipca 1978 r. jest ostateczna, wobec czego odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W zażaleniu skarżąca Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o treści nie spełniającej wymogów określonych w tym przepisie oraz art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie skarżącej Spółki postanowienie organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 124 k.p.a., w szczególności postanowienie to nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na prześledzenie toku rozumowania organu I instancji i określenia na podstawie jakich przesłanek organ ten uznał, że zaświadczenie o żądanej przez wnioskodawcę treści nie mogło zostać wydane. Zdaniem skarżącej Spółki wydanie zaświadczenia w przedmiotowej sprawie winno nastąpić na podstawie dokonanej przez organ analizy przysługujących środków zaskarżenia decyzji. W przypadku stwierdzenia, że od decyzji nie służy odwołanie, a w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na wcześniejsze jej zaskarżenie, okoliczność ta stanowi podstawę do wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić przy braku interesu osoby ubiegającej się, w przypadku niewłaściwości organu bądź gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił w sposób racjonalny przesłanki swojego stanowiska. Ponadto podkreśliło, że organ wydający zaświadczenie na podstawie art. 218 k.p.a. może jedynie potwierdzić stan prawny lub fakty niebudzące wątpliwości i wynikające z prowadzonej ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. W drodze zaświadczenia nie można przyznać ani ograniczyć żadnych uprawnień. Skoro faktu ostateczności decyzji Prezydenta Miasta nie sposób jednoznacznie ustalić, nie ma też podstaw aby o tym fakcie zaświadczyć. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ogranicza się do potwierdzenia w sposób urzędowy za pomocą czynności materialno-technicznej, niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego lub prawnego istniejącego w momencie orzekania, na podstawie istniejących i będących w posiadaniu organu dokumentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka A zarzuciła postanowieniu Kolegium naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy błędnej wykładni ww. regulacji dokonanej przez organ I instancji i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka stwierdziła, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym. Klauzula ostateczności jest szczególnym rodzajem zaświadczenia wydawanego na podstawie przepisów art. 217-219 k.p.a. Wydanie zaświadczenia o ostateczności decyzji winno więc nastąpić na podstawie dokonanej przez organ analizy przysługujących środków zaskarżenia decyzji. W przypadku uznania, że z uwagi na upływ terminów do wniesienia środków zaskarżenia decyzja ta nie może zostać już wzruszona organ ma obowiązek wydania zaświadczenia ojej ostateczności. Organ I instancji nie odnalazł informacji o zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 1978 r. Poczynienie przez organ I instancji powyższych ustaleń pozwalało, wbrew twierdzeniom organu II instancji, na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Jak wynika z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Art. 218 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje organowi możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Postępowanie wyjaśniające, o którym stanowi art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Powinno ono zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. BECK, Warszawa, s. 730). Podstawę prawną wniosku skarżącej Spółki o wydanie zaświadczenia stanowił przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Z dokumentów przedstawionych przez Skarżącą Spółkę wynika, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 1978 r., nr [...] stanowiła tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości. Uprawnienie to dotyczyło zajęcia przez inwestora nieruchomości w celu realizacji i eksploatacji sieci cieplnej. Po zrealizowaniu tej inwestycji została ona przekazana Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej w P., którego następcą prawnym jest skarżąca Spółka. Interes prawny skarżącej Spółki do ubiegania się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a, nie stanowi kwestii spornej w niniejszej sprawie. Ponadto w ocenie Sądu za dopuszczalne uznać należy ubieganie się przez skarżącą Spółkę o potwierdzenie uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności w drodze wydania zaświadczenia. Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. trafnie zwrócił uwagę, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym k.p.a., nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tak zwana "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217-219 k.p.a. Zasadniczym powodem dla którego organy uznały, iż w niniejszej sprawie brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej wnioskiem skarżącej Spółki był brak dowodów doręczenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 1978 r. wszystkim stronom postępowania, co w konsekwencji w ocenie organu nie pozwalało na ustalenie czy decyzja ta stała się ostateczna. Stanowiska zajętego przez organy nie sposób jednak podzielić. Jak wynika z art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Zasadniczym zadaniem organu było więc ustalenie czy od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 1978 r. wpłynęło odwołanie. W tym celu organ I instancji zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego w P. i uzyskał odpowiedź o braku dokumentu wskazującego, ażeby takie odwołanie wpłynęło. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ po niemalże 40 latach od wydania decyzji, uznaje iż nie jest w stanie ustalić przy wydana przez ten organ decyzja jest ostateczna. Powyższego nie można wywodzić tylko i wyłącznie z faktu niezachowania się w archiwum po tak długim okresie czasu zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji przez wszystkie strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest usprawiedliwione wyciąganie tak daleko idących wniosków z tej tylko okoliczności, że po upływie takiego okresu czasu organ nie dysponuje kompletem dokumentów. Tym samym przyjąć trzeba, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie powinna mieć okoliczność czy od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 1978 r. wpłynęło odwołanie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby okoliczność ta była przedmiotem rozważań Kolegium. Tymczasem w aktach sprawy znajdowało się pismo z [...] Urzędu Wojewódzkiego, w którym wskazuje się, iż w archiwum nie odnaleziona dokumentów dotyczących odwołania od tej decyzji. W uzasadnienia postanowienia nie sposób dowiedzieć również jakim konkretnie stronom ówczesnego postępowania nie została doręczona decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 1978 r. Organy powinny opisać szczegółowo ,komu decyzja powinna zostać doręczona i od kogo konkretnie brakuje zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. Czy decyzja nie podlegała doręczeniu przez obwieszczenie. Tylko tak sporządzone uzasadnienie może poddać się prawidłowej weryfikacji przez Sąd. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto nie sposób uznać aby Kolegium ponownie rozpoznało sprawę w pełnym jej zakresie. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do przytoczenia stanu faktycznego sprawy oraz odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Powyższe świadczy, że Kolegium nie wywiązało się z roli jaka ciąży na organie II instancji, czym naruszyło art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym ustalonego w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490) ( 240 zł.) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł.).