IV SA/Po 953/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej P. W. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzję Kolegium wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] lipca 2017 r. do Urzędu Miasta i Gminy w J. wpłynął sporządzony dnia [...] czerwca 2017 wniosek [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (zwanej dalej "spółką", lub "[...]"), o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie obiektu infrastruktury technicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej RWC3111 na działce nr [...], położonej w S. . Do wniosku załączono ponadto odpis KRS spółki, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania oraz kwalifikację przedsięwzięcia wykonaną na potrzeby ustalenia, czy inwestycja należy do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku pełnomocnik Inwestorów dołączył także kopie map sytuacyjnych w skali 1:1000 z potwierdzeniem zgodności z treścią materiałów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Działka nr [...] stanowi grunty rolne oznaczone symbolami Br-RIVa oraz RIVa. Burmistrz Miasta i Gminy J. w dniu [...] września 2017 r. wydał decyzję, [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem energetycznym oraz urządzeniami nadawczymi umieszczonymi wewnątrz obrysu wieży, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina J., powiat rawicki, Wojewoda. Jednak na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. dnia [...] listopada 2017 r. wydało decyzję, [...], o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy J. w dniu [...] maja 2018 r. wydał decyzję nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem energetycznym oraz urządzeniami nadawczymi umieszczonymi wewnątrz obrysu wieży, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina J., powiat rawicki, Wojewoda. Na skutek złożonego od tej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich kwestii, które Kolegium wskazywało już uprzedniej decyzji odwoławczej. Podniesiono, że organ pierwszej instancji w kolejnej wydanej decyzji ponownie pominął niektóre ustalenia dotyczące parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, decydujących o zakwalifikowaniu inwestycji do inwestycji niewymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Przykładowo wskazano, ze w decyzji nie podano wysokości zawieszenia anten, mocy promieniowanej izotropowo, oraz minimalnego i maksymalnego tiltu. Podkreślono, że skonkretyzowanie parametrów w decyzji jest niezbędne po to, by dopuszczalna była w przyszłości jedynie realizacja inwestycji, która te parametry spełnia i co do której ustalono, iż nie należy do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Drugą kwestią podniesioną przez kolegium, było wskazanie, ze jakkolwiek w decyzji organu I instancji przyjęto, iż przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak organ ten nie przeprowadził żadnego postępowania w tym zakresie. Kolegium wskazało, iż do wniosku załączona została kwalifikacja przedsięwzięcia pod kątem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednak nie została ona w żaden sposób zweryfikowana i oceniona przez organ I instancji. Podkreślono, że wyjaśnienia wymaga kwestia miejsc dostępnych dla ludności. Wyjaśniono, że ustalenie miejsc dostępnych dla ludności wymagałoby ustalenia przez organ zarówno istniejących budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również miejsc w których ludzie mogliby przebywać bez konieczności użycia sprzętu technicznego. Dalej ustalenia, czy zostały wydane decyzje lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy dla tego terenu, gdyż nie obowiązuje tam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organowi I instancji nakazano zgromadzenie niezbędnych dokumentów (np. wydane decyzje o warunkach zabudowy) i poczynienie na ich podstawie ustaleń koniecznych do środowiskowej kwalifikacji inwestycji. Trzecią kwestią na którą uwagę zwróciło Kolegium, były wady uzasadnienia sprowadzające się do braku ustosunkowania się przez organ I instancji do zarzutów stawianych przez strony postępowania. Czwartym zagadnieniem podniesionym w decyzji kasacyjnej był brak obwieszczenia o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Ostatnim elementem była wadliwość uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji. W przewidzianym prawem terminie sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła [...] sp. z o.o., domagając się uchylenia decyzji Kolegium i zasądzenia kosztów postępowania. W sprzeciwie podniesiono, że jakkolwiek decyzja pierwszoisntancyjna jest obarczona pewnymi wadami, to jednak organ I instancji nie dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślono, że jakkolwiek organ I instancji pominął niektóre ustalenia dotyczące parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, to jednak materiał dowodowy w aktach sprawy pozwala tę okoliczność ponad wszelką wątpliwość ustalić. Wskazano też, że brak parametru mocy lokalizowanych anten, sam w sobie nie dyskwalifikuje decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm. – dalej jako: kpa). W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd nie odniesie się zatem do zasadności argumentacji złożonego sprzeciwu w zakresie dotyczącym merytorycznego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem sporządzonym dnia [...] czerwca 2017 r. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J.. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jakkolwiek, w okolicznościach badanej sprawy, Kolegium bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji, to nie ulega jednak wątpliwości, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co najmniej w znacznej mierze. Należy, bowiem zauważyć, że rozpatrywana sprawa była już dwukrotnie rozpoznawana przez organ I instancji i Kolegium po raz drugi orzekło o zwróceniu tej sprawy organowi I instancji. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało pięcioma argumentami: - brakiem wskazania w decyzji pierwszoinstancyjnej wysokości zawieszenia anten, mocy promieniowanej izotropowo oraz minimalnego i maksymalnego tiltu, - brakiem weryfikacji ustaleń, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym zakresie nakazano poczynienie ustaleń co do lokalizacji miejsc dostępnych dla ludności); - brakiem odniesienia się do podniesionych przez strony postępowania zarzutów; - brakiem udokumentowania dodatkowego obwieszczenia o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości; - wadami uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Analiza podniesionych przez Kolegium zarzutów, co do wadliwości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje, że wyłącznie w kwestii zarzutu omówionego pod poz. 2 (brak weryfikacji ustaleń, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) zawarto w ogóle wskazania co do tego jakie konkretnie okoliczności wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego. Odnosząc się do podniesionej przez Kolegium kwestii braku wskazania w decyzji pierwszoinstancyjnej wysokości zawieszenia anten, mocy promieniowanej izotropowo oraz minimalnego i maksymalnego tiltu należy wskazać, że jak wynika z załączonej do akt dokumentacji planowane wyposażenie stacji stanowić będą: zespół urządzeń nadawczo odbiorczych oraz transmisyjnych umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podnóża wieży, a także system projektowany na wieży. W pkt. 3 Kwalifikacji przedsięwzięcia (s.5) opisano Parametry techniczne stacji bazowej, poprzez wskazanie danych co do: wysokości zawieszenia anten (którą - jak wyjaśniono - podano z tolerancją -0/+0,5m), zakres maksymalny i minimalny tiltu (który - jak wyjaśniono - podano z tolerancją -/ +0,1ş), a także moc promieniowaną EIRP dla danego pasma oraz dla danej anteny. Na s. 8 Kwalifikacji przedsięwzięcia zdefiniowano parametr EIRP – równoważna moc izotropowo wyznaczana dla pojedynczej anteny. Nie sposób zatem nie zgodzić się z podniesionym przez Spółkę we sprzeciwie zarzutem, że decyzja pierwszoinstancyjna jest dotknięta pewnymi wadami, to jednak dane, których nie wskazano w tej decyzji znajdują się materiale dowodowym. Ocena tych danych winna zatem zostać dokonana przez organ odwoławczy, który dysponując materiałem dowodowym winien był go ocenić. Jeżeli natomiast organ II instancji uznałby że materiał ten nie jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie – na co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie wskazano – to winien był bądź przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, bądź wskazać organowi I instancji jakich ustaleń należałoby jeszcze dokonać. Należy, bowiem przyjąć, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, przekonany o słuszności podjętych przez siebie działań. Aby zatem cel postępowania administracyjnego mógł zostać osiągnięty, tj. aby wnioskodawca otrzymał ostateczną decyzję rozstrzygającą jego sprawę co do istoty, i to z uwzględnieniem standardów szybkości postępowania, nie może budzić wątpliwość obowiązek organu odwoławczego polegający na wskazaniu okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych kwestii należy wskazać, że Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak weryfikacji ustaleń, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym zakresie nakazano poczynienie ustaleń co do lokalizacji miejsc dostępnych dla ludności). W tym kontekście należy jednak zauważyć, że do akt sprawy załączono Kwalifikację przedsięwzięcia wraz z załącznikami graficznymi obejmującymi "Podkład geodezyjny z zaznaczonymi osiami głównych wiązek promieniowania", a także "Przekrój wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych" i "Zasięgi promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż wartość 0,1W/m˛". W Kwalifikacji przedsięwzięcia znajdują się Wnioski wskazujące, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się poza zasięgiem osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Takiej oceny, jak należy przyjąć, dokonał również organ I instancji. Zgodzić należy się, że okoliczność ta powinna w toku postępowania administracyjnego powinna zostać zbadana i zweryfikowana. Podkreślić trzeba jednak, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być zatem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.). Należy przyjąć, że organ I instancji oceny tej dokonał i za wystarczający w tym zakresie uznał zebrany materiał dowodowy. Uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie – które zostało przez Kolegium zlecone – mogło, w ocenie Sądu zostać przeprowadzone przez organ II instancji, bez ryzyka, że naruszona zostanie zasada dwuinstancyjności. Natomiast za całkowicie nieuzasadniające zastosowania art. 138 § 2 uznać należy argumenty Kolegium dotyczące: braku odniesienia się do podniesionych przez strony postępowania zarzutów; braku udokumentowania dodatkowego obwieszczenia o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości; oraz wad uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 kpa, ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji. Na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania (597 zł) składa się: kwota [...]zł wpisu od sprzeciwu ustalona na podstawie § 2 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia dla reprezentującego Skarżącą radcy prawnego oraz [...] zł uiszczone tytułem opłaty od pełnomocnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie lokalizacji miejsc dostępnych dla ludności i rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.