IV SA/Po 959/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 16 maja 2018 r. nr [...] Starosta P., na podstawie art. 98 ust. 3, art.129 ust.5 pkt 1, art.130 ust.2, art.132 ust.1a, ust.2, ust.3a i art.134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w P. w upadłości układowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów : obręb N., ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.0823 ha, zapisanej w Kw nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art.98 ust.3 u.g.n. i wskazał, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art.98 u.g.n. Co prawda podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości, a decyzja o warunkach zabudowy określiła, że realizowana na jej podstawie inwestycja ma uwzględnić obsługę komunikacyjną nieruchomości powstałych po przyszłym podziale działki gruntu oznaczonej geodezyjnie nr [...], jednakże przedmiotowa decyzja nie determinuje przeznaczenia nieruchomości lub jej części na cele publiczne, ponieważ może to nastąpić wyłącznie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej na działce inwestora mogłaby się również odbyć na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niemniej wyłącznie zapisy aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego określają planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie dopuszczalny sposób zagospodarowania konkretnego terenu, na co jednoznacznie wskazuje zapis art.59 ust.1 u.p.z.p. Ponadto decyzja podziałowa nie określiła w sposób jednoznaczny, czy którakolwiek z nowopowstałych działek została przeznaczona na cele komunikacyjne. Skoro decyzja podziałowa nie określiła, że doszło do wydzielenia działek gruntu pod istniejące lub przyszłe drogi publiczne, nie jest możliwe rozpatrzenie skutku prawnego w postaci ewentualnego przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania nie jest właściwy do określania przeznaczenia konkretnych nieruchomości na zindywidualizowane cele – organem tym jest organ zatwierdzający projekt podziału, ponieważ decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna z dniem 24.04.2009 r. Ponadto organ zatwierdzający podział nieruchomości nie zastosował w podstawie prawnej art.98 u.g.n. W niniejszej sprawie nie doszło również do rokowań cywilnoprawnych w sprawie o ustalenie odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] S.A. domagając się uchylenia decyzji i ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności. Odwołująca powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.11.2012 r. w sprawie IV SA/Po 418/12. Wojewoda decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1259, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.), w którym ustawodawca określił, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto, przepisem regulującym kwestie ustalania odszkodowania, w odrębnej od wywłaszczeniowej decyzji, jest art. 129 ust. 3 u.g.n. Organ podkreślił, że w dniu 29 stycznia 2009 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ postanowił pozytywnie zaopiniować wstępny projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że wskutek podziału działki nr [...] powstanie 17 działek gruntu. Projektowane działki będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Następnie Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Podstawą prawną był art.94 ust.1 i art.96 ust.1 u.g.n. Pismem z dnia 14.06.2017 r. spółka [...] S.A. wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] – wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej ul. [...]. W ocenie organu II instancji rację ma organ I instancji, że działka nr [...] nie została wywłaszczona pod realizację inwestycji publicznej. Z decyzji podziałowej z 7 kwietnia 2009 r. wynika, że na dzień jej wydania na danym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznym postanowieniem z 29 stycznia 2009 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości poddając ocenie jego zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Z decyzji tej zaś nie wynika, aby nowo powstała działka [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej, co więcej w przedmiotowej decyzji w ogóle nie wskazano na drogowy charakter działki nr [...]. Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ wskazał jedynie, że powstałe w wyniku podziału działki gruntu będą posiadały dostęp do drogi publicznej (w tym działka nr [...]). Ze wspomnianej decyzji podziałowej nie wynika, by intencją organu dokonującego podziału było dokonanie wydzielenia działki nr [...] pod poszerzenie drogi publicznej, albowiem powołując podstawę prawną organ nie powołał art.98 ust.1 u.g.n., który to przepis konstytuuje przejście odpowiednio na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną (lub jej poszerzenie). Nie można uznać, że w sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] S.A. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. W uzasadnieniu skargi został przytoczony dotychczasowy stan faktyczny oraz skarżąca wskazała, że organy obu instancji błędnie poprzestały na konstatacji, że działka nr [...] nie stała się własnością M. P., ponieważ nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziana byłaby pod poszerzenie ul. [...], co stanowiło naruszenie art.98a, ust.3 w zw. z art.98 ust.1 u.g.n. w zw. z art.7, 77 § 1 i art.80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.1320 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach. W przedmiotowej sprawie Starosta P. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] S.A. za działkę nr [...], a Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 14.06.2017 r., zakwalifikowany przez organ I instancji jako wniosek złożony w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca nie zakwestionowała tego ustalenia, nadto materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje na inny tryb możliwy do zastosowania w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności wyjaśnić warto, że przepis art. 98 u.g.n. określa skutki związane ze zmianą właściciela działek wydzielonych pod drogi. W myśl art. 98 ust. 1 powołanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Skutek prawny powołanej regulacji ustawowej w postaci przejścia z mocy ustawy prawa własności nieruchomości wydzielonej w trakcie podziału nieruchomości pod drogę publiczną na rzecz innego podmiotu jest bezpośrednio wyrażony w art. 98 ustawy, która uzależnia wystąpienie tego skutku od łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. wniosku właściciela (użytkownika wieczystego) oraz wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę publiczną (gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową). Zgodnie z kolei z treścią art. 98 ust. 3 ustawy w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 1, za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między dotychczasowym jej właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek dotychczasowego właściciela (lub użytkownika wieczystego) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że możliwość ustalenia w powołanym trybie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną jest konsekwencją pozbawienia z mocy prawa dotychczasowego jej właściciela własności przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy bowiem kwestii ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy nieruchomość została wydzielona w postępowaniu podziałowym pod drogę publiczną. Aby doszło do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łączne spełnienie warunków: 1. z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela, została wydzielona pod drogę publiczną; 2. decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia prawa własności gruntu przez podmiot publiczny z mocy prawa, z dniem w którym owa decyzja stała się ostateczna i może wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. W niniejszej sprawie organy słusznie uznały, że w kontrolowanej sprawie decyzja podziałowa z 07.04.2009 r. nie spełnia pierwszego z wymogów. W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyroki NSA z dnia: 20 maja 2014r. sygn. akt I OSK 2681/12 i 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11). Ponadto działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną z uwagi na brak takiego przeznaczenia w m.p.z.p., brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, brak wzmianki o drogowym przeznaczeniu działki w decyzji podziałowej. Z kolei z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...] jest [...] SA. Nie ma znaczenia dla sprawy uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 418/12, na które powołuje się skarżąca, bowiem dotyczy ono opłaty adiacenckiej. Powyższe rozważania oznaczają, że Wojewoda prawidłowo i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy. Odszkodowanie w tym trybie przysługiwałoby skarżącej tylko i wyłącznie w sytuacji, w której jej działka zostałaby decyzją podziałową wydzielona pod drogę i w wyniku tego podziału przeszłaby na własność M. P. z mocy prawa. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Biorąc pod uwagę przestawiony wyżej stan sprawy uznać należy, że nie ma w niej zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość. Wydaje się co prawda, że właściwym rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy byłoby umorzenie przez organ I instancji postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej jako bezprzedmiotowego, jednak to naruszenie przepisów postępowania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, wbrew zarzutom skargi, że organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały przepisy prawa. Co więcej, wystarczająco przedstawiły i wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć powody podjętych rozstrzygnięć, co odpowiada treści art. 107 § 3 K.p.a. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.