IV SA/Po 960/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skarg J. S., K. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę IV SA/Po 960/16 UZASADNIENIE Pismem z dnia 2 sierpnia 2006r., sygn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej również: "PINB") zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki przy ul. [...] w Chludowie. Następnie pismem z dnia 7 sierpnia 2015r., sygn. [...] organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28 października 1975r. projektu budynku kurnika według dokumentacji typowej [...] o długości 50m. Pismem z dnia 21 sierpnia 2015r. zmieniono zakres tego postępowania na sprawę samowolnej rozbudowy kurnika znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...]w Chludowie. W dniu 23 lipca 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działkach nr ewid. [...] i [...] w Chludowie przy ul. [...], podczas której stwierdzili, iż na ww. terenie znajduje się budynek kurnika, który nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2006 r. Budynek posiada wymiary w planie 62,15 m długości oraz 12,60 m szerokości. Do 1995 r. przedmiotowy obiekt był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem jako kurnik, a obecnie jest nieużytkowany. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. organ I instancji umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowania prowadzone pod sygn. [...] i sygn. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób, o którym mowa w przedmiotowym przepisie. Następnie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, właściwy organ może wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przy tym należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. W przedmiotowej sytuacji ponieważ PINB dla powiatu poznańskiego nie wydał decyzji w terminie 2 miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe bowiem brak było podstaw do wydania decyzji w sprawie. W dniu 10 lutego 2016 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż budynek kurnika posiada wymiary w planie 57,80 m długości i 12,60 m szerokości, a rozbudowa do granicy z działką nr ewid. [...]ma wymiary: 4,35m x 12,60m. Budowa nie została zakończona. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. PINB dla powiatu poznańskiego zawiadomił o zmianie zakresu postępowania na sprawę istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę nr [...]z dnia 28 października 1975 r. projektu budynku kurnika według dokumentacji typowej [...] o długości 50m. Następnie postanowieniem z dnia 11 lutego 2016 r., organ I instancji nakazał wstrzymać inwestorowi K. S. roboty budowlane polegające na budowie budynku kurnika znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...]w Chludowie, gm. Suchy Las, nr ewid. [...] i [...] oraz przedłożyć ekspertyzę techniczną budynku kurnika stwierdzająca w szczególności zgodność w/w budowy z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami, wiedzą techniczną oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla w/w terenu, jak również określającą ewentualne nieprawidłowości w w/w zakresie i sposób ich usunięcia. Zobowiązany postanowienie odebrał w dniu 29 lutego 2016 r. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] PINB dla powiatu poznańskiego nakazał K. S. sporządzić i przedstawić w PINB dla powiatu poznańskiego projekt budowlany zamienny budynku kurnika znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w Chludowie, gm. Suchy Las, nr ewid. [...] i [...] uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Gminy Suchy Las o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 28 października 1975 r. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia decyzji. Odwołanie od decyzji złożył K. S. podaniem z dnia 29 kwietnia 2016 r. z zachowaniem ustawowego terminu. W odwołaniu nie przytoczył żadnych argumentów. Odwołanie uzupełnił pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. W piśmie tym wskazano, że kurnik jest nieużywany od 20 lat z powodu złego stanu zdrowia odwołujących K. i J. S. Wskazano, że przedmiotowy kurnik służy jako budynek gospodarczy. Wskazano, że w miejscu kurnika w przyszłości ma zostać wybudowana droga. Wskazano, że kurnik został wybudowany 45 lat temu na podstawie pozwolenia z Urzędu Gminy Suchy Las. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 lipca 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu wykonania obowiązku i nakazał sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji. Organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia 25 sierpnia 2015r. PINB dla powiatu poznańskiego umorzył postępowania prowadzone w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki przy ul. [...] w Chludowie oraz w sprawie samowolnej rozbudowy kurnika znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w Chludowie. Z kolei pismem z dnia 11 lutego 2016r. organ I instancji zawiadomił o prowadzeniu postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28 października 1975r. projektu budynku kurnika według dokumentacji typowej [...] o długości 50m. Organ wskazał, iż roboty przy przedmiotowym budynku, według oświadczenia K. S., nie są wykonywane od 1993r. W przypadku zakończenia wykonywania robót budowlanych nie ma konieczności ich wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu (wyrok NSA z dnia 12 października 2007r., sygn. II OSK 629/07, Lex nr 347905; podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. II SA/Kr 867/08, Lex nr 558370). Jak wynika dokumentacji zawartej w aktach sprawy budynek kurnika miał posiadać wymiary 50,00m x 12,00m. Pracownicy PINB dla powiatu poznańskiego w trakcie kontroli budynku ustalili, iż ma on wymiary 57,80m x 12,60m, a rozbudowa do granicy z działką nr [...] ma wymiary 4,35m x 12,60m. W skardze skarżący podnieśli, że nie mają środków na wykonanie projektu zamiennego. Ponadto wskazali na swój zły stan zdrowia i zaznaczyli, że w przyszłości budynek zostanie rozebrany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż prawdopodobnie istnieją decyzje legalizujące istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę. Przedłożono umowę kredytową z dnia 23.08.1993 r. na kwotę 150 milionów starych złotych. Pełnomocnik wskazał, że gdyby nie dokument legalizujący odstępstwa od projektu, to skarżący nie otrzymaliby kredytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja WWINB nr [...] z 11 lipca 2016 r. w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją tą WWINB uchylił w części terminu wykonania obowiązku decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 28 kwietnia 2016 r. nakazującą K. S. sporządzić i przedstawić w PINB dla powiatu poznańskiego projekt budowlany zamienny budynku kurnika znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w Chludowie, gm. Suchy Las, nr ewid. [...] i [...] uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Gminy Suchy Las o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 28 października 1975 r. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia decyzji. WWINB zmienił termin na 2 miesiące od daty doręczenia decyzji organu II instancji. Materialnoprawną podstawą ww. decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - dalej: "Prawo budowlane"). Przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego był budynek kurnika znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] w Chludowie, gm. Suchy Las, nr ewid. [...] i [...], wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28 października 1975r. wg. projektu budynku kurnika według dokumentacji typowej [...] o długości 50m. Jak wynika dokumentacji zawartej w aktach sprawy budynek kurnika miał posiadać wymiary 50,00m x 12,00m. Pracownicy PINB dla powiatu poznańskiego w trakcie kontroli budynku ustalili, iż ma on wymiary 57,80m x 12,60m, a rozbudowa do granicy z działką nr [...] ma wymiary 4,35m x 12,60m. Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy budynek zbudowany został niezgodnie z projektem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Alicja Plucińska - Filipowicz w komentarzu do art. 51 ustawy Prawo budowlane ("Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany." Lex 2016, el.) wskazała, że ustalenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę stanowi podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3. Termin wykonania danych obowiązków określa organ w decyzji. Termin ten ma charakter dyscyplinujący. Jego niedotrzymanie skutkuje konsekwencjami z art. 51 ust. 5. W toku postępowania organ ocenia, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przypadku ustaleń pozytywnych organ określa, na czym owo odstąpienie polegało. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 1995r, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1994r. Wyjątek od powyższej zasady wskazano w art. 103 ust. 2, zgodnie z którym przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, iż art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie można interpretować rozszerzająco, a tym samym w odniesieniu do robót budowlanych zakończonych przed dniem 1 stycznia 1995r., które w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 25 października 2006r., sygn. akt II OSK 1258/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/G1 985/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji w odniesieniu do przedmiotowego budynku zrealizowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu co do zasady istnieje możliwość zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy Sąd wskazuje, że organy I i II instancji działały zgodnie z procedurą i prawidłowo nakazały K. S. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku kurnika znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w Chludowie gm. Suchy Las, dz. nr ewid. [...] i [...]. Skarżący nie przedstawili żadnych merytorycznych argumentów mogących uzasadniać konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia dla sprawy jest kwestia podniesiona w skardze dotycząca rozbiórki budynku w przyszłości z uwagi na jego lokalizację na linii zabudowy. Okoliczność ta ma charakter przyszły i niepewny i nie może wpływać na zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Sąd wskazuje, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżących nie ma wpływu na wydanie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Stosunki sąsiedzkie również pozostają bez wpływu na takie rozstrzygnięcie. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez pełnomocnika strony skarżącej, dotyczącej prawdopodobnego istnienia dokumentów legalizujących istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28 października 1975r., Sąd wskazuje że są one bezzasadne. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, w których nie ma dokumentów legalizujących opisane istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę. Z przedstawionej umowy kredytowej nie wynika, że odstępstwa od pozwolenia na budowę z dnia 28 października 1975 r. zostały zalegalizowane. W ocenie Sądu organy prawidłowo wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego i wyczerpująco oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie naruszając przy tym art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.