IV SA/Po 963/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u R. S. w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym, co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż R. S. w latach 1975-2008 pracowała jako nauczyciel [...] (w tym od 1995r. do 2008r. dodatkowo jako wychowawca świetlicy w [...]). Strona pracowała w warunkach potwierdzonego przez pracodawcę narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Na podstawie specjalistycznych badań rozpoznano u R. S. zaburzenia czynnościowe głosu oraz parastezje krtaniowo-gardłowe. W ocenie Organu rozpoznane u pacjentki objawy chorobowe nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej objętej Wykazem chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105 poz. 869). R. S. została zdiagnozowana przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu (orzeczenie z dnia[...].03.2009 r.) oraz w trybie odwoławczym przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (orzeczenie z dnia [...].06.2009 r.). Badania te nie wykazały zmian organicznych w zakresie krtani typowych dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. S. Odwołująca podniosła, iż w siódmym roku swojej pracy zawodowej zachorowała na gardło z utratą głosu włącznie, od tego czasu chorowała chronicznie na gardło lecząc się stale w poradniach laryngologicznych. Wskazała, iż praca w zawodzie nauczyciela negatywnie wpłynęła na stan jej narządu głosu - "głos łatwo mi się męczył, czasami zanikał, często miałam chrypkę, wysychało mi gardło, z powodu bólu cierpiałam po każdej lekcji". Odwołująca zaznaczyła, iż do dziś towarzyszą jej dolegliwości gardła i krtani, zwłaszcza po wysiłku głosowym. Decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy oceniając postępowanie diagnostyczno-orzecznicze i wydane orzeczenia lekarskie, które mają cechy opinii biegłego (zgodnie z art. 84 § 1 kpa), nie znalazł podstaw do zmiany orzeczenia organu I instancji, gdyż postępowanie diagnostyczno-orzecznicze w kierunku rozpoznania u R. S. choroby zawodowej zostało przeprowadzone prawidłowo, a wydane w sprawie orzeczenia w sposób jasny i czytelny uzasadniają brak podstaw do rozpoznania u Niej choroby zawodowej. W niniejszej sprawie zgodnie orzekały dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia, w tym wiodąca w kraju placówka naukowo-badawcza w dziedzinie medycyny pracy, tj. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Jednostki służby zdrowia, które wydały orzeczenia, zapoznały się w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego z oceną narażenia zawodowego, dokumentacją lekarską leczenia laryngologicznego, foniatrycznego w tym z dokumentacją lekarską z Poradni Laryngologicznej w [...] i w [...], Poradni Foniatrycznej w [...] oraz kartą leczenia szpitalnego w Klinice Audiologii i Foniatrii w[...]. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach szczególnych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Zatem podstawą do wydania decyzji administracyjnej w sprawie chorób zawodowych są orzeczenia upoważnionych jednostek orzeczniczych, w tym przypadku Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w [...] (jednostka orzecznicza I stopnia) oraz Instytutu Medycyny Pracy w [...] (jednostka orzecznicza II stopnia). Organ podkreślił, iż treści ww. orzeczeń lekarskich nie neguje sama Skarżąca. Ponadto wskazano, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny wydając decyzję z dn. [...].08.2009 r. słusznie uznał ww. orzeczenia lekarskie jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji. Skoro, bowiem w przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie były należycie i wyczerpująco umotywowane, a ponadto nie pozostawały ze sobą w sprzeczności, to w konsekwencji nie było w ocenie organu II instancji podstaw, by odmówić im wiarygodności i orzec w sposób sprzeczny z nimi. Skargę na powyższą decyzję wniosła R. S. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto Skarżąca wskazała, że od czterech lat znajduje się pod kontrolą foniatry w Poradni Przyklinicznej Szpitala [...]. U skarżącej zdiagnozowano "niepełne zwarcie fonacyjne w tylnym odcinku głośni", "objawy dysfonii hiperfunkcjonalnej", "parestezje w obrębie gardła", "niewydolność fonacyjną" oraz "objawy znacznej męczliwości głosu". W trakcie wielokrotnych badań u foniatry i laryngologa utrzymywano Skarżącą w przekonaniu, iż Jej schorzenia są wynikiem pracy zawodowej. W odczuciu Skarżącej badania, którym została poddana w ośrodkach medycyny pracy powinny zostać powtórzone, gdyż opinie w środowisku lekarskim na temat, czy istnieją podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej są zróżnicowane. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. Skarżąca wskazała na naruszenie przez Organy przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77 i 107 kpa. W ocenie Skarżącej w uzasadnieniu orzeczenia wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, ani w zaskarżonej decyzji, nie znalazła się jakakolwiek informacja, o tym, jakie znaczenie dla wydanych orzeczeń miała przedłożona przez Skarżącą dokumentacja medyczna potwierdzająca przebyte leczenie, czy rozpoznane choroby. Dokumentacja ta jest obszerna i potwierdza wieloletnie leczenie, konieczność korzystania przez Skarżącą z urlopów dla podratowania zdrowia, w okresach, w których z powodu zaniku głosu nie mogła kontynuować pracy w zawodzie, a nadto zawiera wpisy potwierdzające zdiagnozowane u Niej niepełne zwarcie fonacyjne głośni, które jest tą samą chorobą, co niedomykalność fonacyjna głośni - ujęta w wykazie chorób zawodowych. Zdaniem Skarżącej nie można uznać, iż zarówno Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, jak też wydający zaskarżoną decyzję Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uczynił zadość obowiązkowi wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, poprzez stwierdzenie, iż orzeczenia zapadły również po analizie przedłożonej przez Skarżącą dokumentacji medycznej, skoro brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, co z tej dokumentacji medycznej wynika, w szczególności nie wiadomo, czy potwierdza ona brak podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej, czy wręcz przeciwnie zawiera twierdzenia dające podstawę do uznania choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skargę należało uwzględnić. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), w świetle, którego jest on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, czego nie można jednak stwierdzić w niniejszej sprawie. Z dniem 03 lipca 2009 r., weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869). Z dniem tym wszedł w życie także przepis art. 235¹ kodeksu pracy zgodnie, z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Natomiast w myśl art. 235² kodeksu pracy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Organy rozpoznając sprawę prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w sprawach wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Jednak skuteczności danej czynności nie należy utożsamiać z jej aktualnością i trafnością w przypadku znacznego upływu czasu, zwłaszcza w sytuacji, gdy orzeczenie lekarskie dotyczy osoby stale leczącej się, której stan zdrowia może ulegać zmianom. Decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o braku podstaw do stwierdzenia u R. S. choroby zawodowej została wydana na podstawie orzeczenia Wlkp. Centrum Medycyny Pracy z dnia [...].03.2009 r. oraz orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...].06.2009 r. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż w momencie wydania obu tych orzeczeń obowiązywało rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 lipca 2002 r. Na gruncie tych przepisów jednostka chorobowa, która była przedmiotem rozstrzygania była inaczej zdefiniowana niż ta, która funkcjonowała w przepisach prawa w chwili orzekania. Akta sprawy nie wskazują, by organy tę wątpliwość wyjaśniły. Organ I instancji przywołał jedynie nowe brzmienie nazwy choroby, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł rozważań pod kątem ewentualnych różnic widniejących w aktualnie obowiązującym oraz poprzednio obowiązującym wykazie chorób zawodowych. W chwili opiniowania będącego podstawą wykluczenia u skarżącej choroby zawodowej w poz. 15 załącznika do rozporządzenia z 2002 r., choroba określona w pkt 3 powinna być niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 30.06.2009 r. ta jednostka chorobowa została opisana jako niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Zmiana sposobu ujęcia tej choroby w stosunku do tego, co było w chwili opiniowania stanu zdrowia skarżącej wymagało od organów uzyskania opinii wyjaśniającej tę różnicę. Działanie takie było niezbędne, by móc przyjąć skuteczne zastosowanie reguły wynikającej z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. Na tym polegałoby dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Bezsporne jest, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa za chorobę zawodową może być uznana tylko choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się na podstawie całego materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Skarżąca od wielu lat leczy się laryngologicznie. Z orzeczeń znajdujących się w aktach niniejszej sprawy nie wynika, aby wyniki przedłożonych przez skarżącą badań podlegały ocenie przez jednostki orzecznicze. Nie sposób, zatem ocenić, czy mogą mieć one wpływ na treść wydanych orzeczeń. W związku z tym organ winien zwrócić się do właściwej jednostki orzeczniczej o zajęcie stanowiska, co do wyników badań specjalistycznych przedłożonych przez skarżącą. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia przez organy. Podkreślić także trzeba, że wbrew swym obowiązkom Państwowy Inspektor Sanitarny nie odniósł się konkretnie do żadnego z wielu dokumentów, jakie dołączyła Skarżąca. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się merytorycznie, a jedynie wskazał, iż "zapoznano się z dokumentacją lekarską leczenia laryngologicznego, foniatrycznego w tym z dokumentacją lekarską z Poradni Laryngologicznej w Puszczykowie i w Poznaniu". Należy wskazać organowi orzekającemu, że winien on rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę piśmie. Stąd obowiązkiem organów o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści takiego pisma oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji pełnych powodów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Na podstawie dokonanych rozważań w sposób jednoznaczny stwierdzić należy, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego, jakiej treści decyzję ma wydać organ administracji, ale z pewnością powinien to uczynić po ponownym skierowaniu skarżącej na badania lekarskie i w oparciu o aktualne orzeczenie lekarskie. Zdaniem Sądu, organy w sposób niewłaściwy, niewyczerpujący przeprowadziły postępowanie i w sposób nieprawidłowy uzasadniły swoje decyzje. Ponownie rozpatrując sprawę, organy dostosują się do powyższych wskazań. Przed wydaniem decyzji, należy wystąpić do Instytutu Medycyny Pracy o wydanie opinii uzupełniającej uwzględniającej cały opis choroby zawodowej zawarty w pkt 15 załącznika do nowego rozporządzenia, w celu jednoznacznego określenia czy schorzenia stwierdzone u skarżącej może stanowić chorobę zawodową. Przede wszystkim organ zważając na brak precyzyjnych odniesień do wyników badań lekarskich Skarżącej w opiniach dotychczas wypowiadających się jednostek diagnostycznych, powinien podjąć starania o uzyskanie takiej opinii uzupełniającej jednostki diagnostycznej, w której znajdzie się wyraźne, jasne i jednoznaczne odniesienie się do tych kwestii. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.