IV SA/Po 969/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddala skargę /-/i.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/B.Popowska O.G., H.O. i M.O. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] [...] położonej w P., działka nr [...] i [...], ark. [...], obręb Ł. Prezydent Miasta Poznania działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm,- dalej ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) w dniu [...].07.2009r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą O.G., H.O. i M.O. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie w związku z nieusunięciem nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z [...] czerwca 2009r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że projektowana zabudowa przewidziana w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, wykracza poza obowiązującą linię zabudowy określoną w §9 ust. 2 pkt 2 i zał. graficznym nr 1 do uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 10.01.2006r. nr LXXXV/956/IV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Ławica 1" w Poznaniu (Dz.Urz.Woj.WIkp. Nr 38, poz. 1025). Prezydent Miasta Poznania stwierdził, że miejscowy plan nie wprowadza odstępstw umożliwiających przekroczenie obowiązującej linii zabudowy i nie wprowadza podziału na ściany zasadnicze i inne, które mogłyby wykraczać poza linię obowiązującej zabudowy. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że przewidziane w projekcie prace zaliczyć należy do rozbudowy i przebudowy budynku, a nowoprojektowana ściana (od strony wjazdu i wejścia na działkę)jest ścianą frontową. Prezydent Miasta Poznania w uzasadnieniu decyzji zaznaczył również, że fakt, istnienia zabudowy wzniesionej w latach poprzednich z przekroczeniem obowiązującej linii zabudowy, nie zwalnia inwestora od przestrzegania zasad obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. M.O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wnosząc o jej uchylenie wskazał na fakt, że podjęta została z ewidentnym naruszeniem prawa poprzez pozbawienie go przysługującego prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się w sprawie, a także przedstawienia dodatkowych materiałów. Skarżący wskazał przy tym na okoliczność, że w zawiadomieniu z dnia 24 lipca 2009r. wydanym na podstawie art. 10 § 1 kpa o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się że zgromadzonym materiałem dowodowym organ wskazał termin do 28 lipca 2009. Skarżący odebrał powyższe pismo 28 lipca 2009r., a 29 lipca 2009r. organ wydał zaskarżoną decyzję. W tym samym dniu organ otrzymał odpowiedź skarżącego na wezwanie do pisemnego ustosunkowania się do pisma złożonego przez uczestniczkę postępowania. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższego odwołania w dniu [...] października 2009r. wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy za uzasadniony uznał zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 i 10 § 1 kpa zgodnie, z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7) oraz obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1). Jak zauważył organ odwoławczy Prezydent Miasta Poznania wydał zawiadomienie z dnia 24 lipca 2009r. jednak nie zgodnie z jego intencją ponieważ określając krótki termin poprzez wyznaczenie konkretnej daty tj. 28 lipca 2009r. bez uwzględnienia daty skutecznego doręczenia stronie ww. pisma uniemożliwił skorzystanie z przysługującego jej prawa wynikającego z tego przepisu. Wojewoda Wielkopolski powołując się na orzecznictwo stwierdził jednak, że dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. W związku z powyższym oraz mając na uwadze, zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), zgodnie którą organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy na nowo w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, a także umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, organ odwoławczy po umożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, iż planowana przebudowa w szczególności projektowana ściana wiatrołapu przekracza obowiązującą linię zabudowy, a dołączone w postępowaniu odwoławczym dodatkowe wyjaśnienia nie stanowią nowych okoliczności do sprawy, które mogłyby mieć wpływ na zmianę zaskarżonej decyzji. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że z § 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 planu "Ławica 1" wynika, iż teren objęty inwestycją to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie szeregowym oznaczonym symbolem 9MN, na którym obowiązuje lokalizacja zabudowy z uwzględnieniem obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych na rysunku, który stanowi integralną część uchwały. Z załącznika graficznego nr 1 wynika, iż obowiązująca linia zabudowy wynosi 10 m i uwzględnia istniejące wiatrołapy. Na załączonym do projektu budowlanego planie zagospodarowania wskazano, iż ściana planowanego wiatrołapu będzie usytuowana w odległości 9,0 m od granicy działki co powoduje, iż jest to niezgodne z ustaleniami ww. planu. Zdaniem organu odwoławczego planowana ściana wiatrołapu stanowi bowiem element ściany frontowej budynku. Organ odwoławczy podkreślił, iż plan wytycza obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy nie ustosunkowując, się do elementów już istniejących, które zostały zrealizowane przed wejściem w życie przedmiotowego planu i wykraczają poza te linie. Dlatego należy przyjąć, iż przebudowa lub remont tych elementów (zrealizowanym na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę) jest jak najbardziej możliwa, a niekiedy i konieczna (w sytuacji remontów wynikających ze złego stanu technicznego). Zgodnie z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy przy przebudowie i remoncie nie następuje bowiem zmiana takich parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość itp. M.O. nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której organom I i II instancji zarzucił naruszenie dyspozycji art. 7, art. 8, art. 9, art. 10§1, art. 12 §1 oraz 107 §3 kpa. Skarżący wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami podanymi w miejscowym planie zagospodarowania - Ławica 1 obowiązująca linia zabudowy dotyczy ściany frontowej budynku. Wiatrołap konstrukcyjnie i funkcjonalnie stanowi zdaniem skarżącego element odrębny i w żaden sposób nie może być traktowany jako ściana frontowa budynku i w związku z tym pojęcie obowiązującej linii zabudowy w odniesieniu do wiatrołapu jest jego zdaniem błędne. Całkowicie irracjonalne i pozbawione uzasadnienia prawnego i logicznego jest zdaniem skarżącego stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustosunkowuje się do elementów powstałych przed wejściem w życie wyżej wymienionego planu a jednocześnie wykraczających poza obowiązującą linię zabudowy, to elementy te mogą podlegać wyłącznie przebudowie lub remoncie zgodnie z wymogami art. 3 pkt 7 a i 8 ustawy. Wnoszący skargę zakwestionował również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż z załącznika nr 1 wynika, że obowiązująca linia zabudowy wynosi 10 m i uwzględnia istniejące wiatrołapy. Domyślając się, że 10 m to odległość między ścianą frontową budynku a granicą działki skarżący zauważył, że odległość ta dotyczy tylko części stojących w rzędzie szeregowców, tj. budynków przy ul. M. o numerach od [...] do [...], gdyż dla szeregowców o numerach niższych, tzn. o nr [...] i niżej odległość ta wynosi 8 m. Skarżący powołując się na dokumentację fotograficzną zabudowy przy ul. M. zakwestionował również przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, zgodnie z którym obowiązująca linia zabudowy uwzględnia istniejące wiatrołapy. Nie zapoznanie się przez organ li instancji w sposób rzetelny z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ze stanem faktycznym zabudowy przy ul. M., powoduje iż ocenie skarżącego naruszono artykuły 7, 8, 12 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Ponadto zdaniem skarżącego projekt przebudowy wiatrołapu w sposób oczywisty w zakresie pojęcia "przebudowa" w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy. Projekt zakłada bowiem przebudowę części dachu istniejącego garażu stanowiącego integralną część budynku tak by wygospodarować fragment części górnej garażu na wiatrołap. Projekt przewiduje również podniesienie części dachu garażu do wysokości stropu parteru. Istniejący garaż zbudowany jest w ten sposób, że część jego znajduje się wewnątrz budynku a część wysunięta jest przed ścianę frontową budynku. Garaż jest częściowo zagłębiony w ziemi. Należy on częściowo do przyziemia a częściowo do parteru. Dach wystającej części garażu sięga połowy wysokości parteru. Biorąc pod uwagę istniejący stan faktyczny oraz złożony projekt skarżący stwierdził, że planowane przez niego prace mieszczą się w ramach pojęcia przebudowa budynku. Żaden z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (powierzchnia zabudowy, wysokość budynku, długość budynku, szerokość budynku, liczba kondygnacji ani też kubatura budynku) nie ulega bowiem zmianie. Skarżący wskazał przy tym na §3 pkt 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). M.O. wskazał również na fakt, iż większość budynków zlokalizowanych przy ul. M. ma w mniejszym lub większym stopniu wysunięte wiatrołapy przed ścianę frontową budynku. Jak przyznał skarżący powstały one przed wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz niedopuszczalna jest jego zdaniem sytuacja ograniczenia praw do jakości warunków lokalowych. Byłoby to bowiem całkowicie sprzeczne z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy decyzji odmawiających wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] położonej w Poznaniu, działka nr [...] i [...], ark. [...], obręb Ławica, a w szczególności ocena zgodności budowy wiatrołapu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, organ po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy). Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Ławica 1" w Poznaniu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 10.01.2006r. nr LXXXV/956/IV/2006 (Dz.Urz.Woj.WIkp. Nr 38, poz. 1025) teren planowanej inwestycji to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie szeregowym oznaczonym symbolem 9MN, na którym zgodnie z §9 ust. 2 pkt 2 planu zagospodarowania obowiązuje lokalizacja zabudowy z uwzględnieniem obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych na rysunku. Jednocześnie w planie tym wskazano, że przez obowiązującą linię zabudowy rozumie się nieprzekraczalną linię zabudowy, na której muszą się znajdować ściany frontowe budynku (§ 2 pkt 10). Nieprzekraczalną linią zabudowy jest zaś linia określająca dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczającej terenu (§ 2 pkt 9). Jak wynika z rysunku stanowiącego załącznik do uchwały zawierającej plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Ławica 1", obowiązująca linia zabudowy dla szeregowców znajdujących się na działkach od nr [...] do nr [...] wynosi 10 m i nie jest możliwe lokalizowanie budynków z jej przekroczeniem lub w odsunięciu od tej linii. Obowiązująca linia zabudowy jest to bowiem linia, na której musi stanąć ściana frontowa budynku. Wbrew zarzutom skargi zmienność linii zabudowy, wynikająca z wybudowania na innych działkach m.in. wiatrołapów w okresie przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza dowolności tej linii. Analiza dokumentacji załączonej do projektu budowlanego, rysunku stanowiącego załącznik do uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego i dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez stronę (w tym zdjęć satelitarnych przedłożonych na rozprawie), potwierdza, iż obowiązującą linię zabudowy dla budynków znajdujących się przy ul. M.j na działkach od nr [...] do nr [...] poprowadzono z uwzględnieniem istniejących już wiatrołapów. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, w której powołuje się na szczególną lokalizację swej nieruchomości na łuku ul. M. i dobudowaniu części domu na działce nr [...], stwierdzić należy, iż ściana frontowa budynku należącego do skarżącego jest zgodna z linią zabudowy wyznaczoną przez ściany frontowe budynków sąsiednich. Podobnie granica działki od strony ściany frontowej pokrywa się z linią wyznaczoną przez działki sąsiednie. Znajdujący się przy działce skarżącego łuk drogi nie ma więc wpływu na wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Fakt ten potwierdza zarówno mapa zasadnicza sporządzona do celów projektowych stanowiącej zał. do projektu budowlanego i złożone w dniu rozprawy zdjęcia satelitarne nieruchomości objętej zakresem postępowania. Mając powyższe na uwadze ustalenia, Sąd zgodził się z organami prowadzącymi postępowanie w niniejszej sprawie, że planowana inwestycja wykracza poza obowiązującą linię zabudowy i narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, nie stwierdzając przy tym naruszenia zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 8, art. 9 i art. 12 §1 kpa. W związku z powyższym za nie mające wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie należy uznać dywagacje skarżącego dotyczące uznania przedmiotowych prac za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10§1 kpa stwierdzić należy na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż wydane decyzji dzień po doręczeniu wezwania do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie stanowi naruszenie przez organ I instancji art. 10 §1 kpa Z akt administracyjnych wynika jednak, iż w toku postępowania przed organem II instancji doszło do umożliwienia stronie wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz złożenia wniosków dowodowych (pismo wraz dokumentacją foto). W zaistniałej sytuacji naruszenie przez organ I instancji art. 7 i art. 10 § 1 kpa , pozostało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie każde bowiem naruszenie przepisów kpa ma istotny wpływ na wynik sprawy. W każdej sprawie sąd indywidualnie bada, czy naruszenie art. 10 § 1 kpa mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt 1064/07). Co więcej w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; LEX nr 351055). Ww. okoliczności zostały przez organ odwoławczy ustalone i znalazły również odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ stwierdzając uchybienie organu I instancji, wyraźnie stwierdził, że dołączone w postępowaniu odwoławczym dodatkowe wyjaśnienia nie stanowią nowych okoliczności do sprawy, które mogłyby mieć wpływ na zmianę zaskarżonej decyzji. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 kpa). Zasadą zaś postępowania odwoławczego jest, iż organ II instancji zobowiązany jest uzupełnić postępowanie dowodowe w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzyć sprawę, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. Na marginesie zauważyć należy nadto, iż nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96 - LEX nr 27339 i wyrok z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 - LEX nr 47269). Tym samym umożliwienie stronie przeprowadzenia dowodu , którego pozbawiono w trakcie postępowania które znacząco nie wpłynęło rozstrzygnięcie (utrzymano decyzję organu I instancji) nie oznacza, iż zasadnym jest uchylenie decyzji organu I instancji tylko z powodu naruszenia art. 10. Zarzut skargi w tym zakresie jest więc również bezzasadny. Uznając z tych wszystkich względów skargę za bezzasadną orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.).