IV SA/Po 974/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Wiesława Batorowicz WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] 2. uchyla decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego dla syna T. W. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. odmówił –M. W. przyznania zasiłku stałego dla syna T. W. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nie jest możliwe przyznanie zgodnie z treścią art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej -zasiłku stałego dla T. W., gdyż syn M. W. nie spełnia wszystkich warunków niezbędnych do przyznania powyższego świadczenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej- zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza połtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma określoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami o których mowa w art. 6 b ust.3 pkt. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. M. W. dołączyła do złożonego wniosku orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim z dnia [...] września 2003 r., ustalające, iż T. W. należy zaliczyć od dnia [...] marca 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. do osób niepełnosprawnych. Jednakże w pkt.7 wskazano, iż T. W. - jako osoba niepełnosprawna nie wymaga konieczności stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ I instancji uznał, zatem, iż syn strony postępowania nie spełnia łącznie wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt. 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Po rozpoznaniu odwołania M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego wobec wejścia w życie w dniu 1 maja 2004 r. nowej ustawy o pomocy społecznej, zmieniła się podstawa prawna oraz warunki formalne przyznania zasiłku stałego. Mając na uwadze art. 150 ustawy z 2004 r. dalsze prowadzenie postępowania na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a). Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA / Po 752/04. Zdaniem Sądu, Kolegium błędnie przyjęło, iż wejście w życie nowej ustawy o pomocy społecznej uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie przyznania dla T. W. zasiłku stałego. Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej [...]. Kolegium, uznając w całości zasadność tej skargi (decyzja z dnia [...] lipca 2007 r.) uchyliło decyzję własną (z dnia [...] grudnia 2006 r.) i jednocześnie ponownie rozpoznało sprawę merytorycznie - utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że zasiłek stały nie mógł zostać przyznany, gdyż w orzeczeniu o niepełnosprawności T. W. nie zawarto wymaganych wskazań, o jakich mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r., w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r., uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 08 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 605/07. Wbrew stanowisku organu Sąd uznał, że zawarcie w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji stanowi w istocie wskazanie przesłanki orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności, który stanowi odrębną przesłankę orzekania o zasiłku stałym. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., co jest skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt P 28/06 stwierdzającego niekonstytucyjność art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1.05.2004r.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w [...], decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że jednym z warunków formalnych przyznania zasiłku stałego dla T. W. - na okres od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r. - jest dochód rodziny, który nie powinien przekraczać półtorakrotnego dochodu określonego w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przeprowadzonym w dniu 9.10.2003 r. wywiadem środowiskowym półtorakrotny dochód progowy dla pięcioosobowej rodziny wynosi 2013,00 zł. Tymczasem dochód faktyczny rodziny ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy przewyższa tą kwotę. Według ustaleń Kolegium dochód ten wyniósł netto wraz z dodatkami 2.273,48 zł. (wrzesień 2003 r.). W wyniku złożonej przez M. W. skargi, wyrokiem z dnia [...] maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 25/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...].10.2008 r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2008 r., rozpatrując sprawę po raz kolejny - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2003 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż postępowanie w sprawie wniosku M. W. z dnia [...] października 2003 r. o przyznanie zasiłku stałego- dla syna T. , jako wszczęte i niezakończone przed dniem 01 maja 2004 r., winno być rozstrzygnięte obecnie według przepisów - art. 4 i 27 ust. 1, 2 oraz 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej - w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ I instancji z dnia 21 października 2003 r. Analizując postanowienia art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej organ II instancji uznał, iż wnioskodawczyni spełnia wymogi wynikające z przytoczonego przepisu. Akta sprawy wskazują, iż M. W. jest osobą zdolną do podjęcia pracy, która nie pracuje z uwagi na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym synem. Dochód rodziny skarżącej (ogółem 5 osób) nie przekracza kwoty półtorakrotnego dochodu ustalonego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Nadto organ odwoławczy analizując także wynikające z treści art. 27 ust.2 a ustawy o pomocy społecznej "negatywne przesłanki do przyznania zasiłku stałego,, ustalił, iż żadna z nich nie zachodzi. W ocenie organu wątpliwości powstają jednak przy analizie i ustaleniu czy nieletni i niepełnosprawny syn skarżącej – T., spełnia wymogi, co do posiadania orzeczenia o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Bezspornym jest, iż T. W. uznany został za osobę niepełnosprawną na podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim z dnia [...].09.2003r. W orzeczeniu ustalono jednocześnie, iż syn skarżącej nie spełnia wskazania wynikającego z pkt. 7. w ocenie organu wskazany brak formalny jest niewątpliwie podstawą do odmowy przyznania dla T. W. zasiłku stałego, gdyż orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 18 września 2003 r. winno zawierać łącznie obydwa wskazania wynikające z treści art. 6 b ust. 3 pkt. 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych . W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2009 r. M. W. podniosła, iż sprawa się przeciąga, a Ona do dnia dzisiejszego nie ma rekompensaty finansowej z tytułu zasiłku stałego. W ocenie Skarżącej zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 29.05.2009 r. jedynym warunkiem formalnym był dochód rodziny. Decyzja jest dla skarżącej niezrozumiała, gdyż od chwili urodzenia syna do 2003 r. otrzymywała Ona zasiłek stały na syna, a stan Jego zdrowia do dnia dzisiejszego nie uległ poprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Na wstępie należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ups zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza połtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 urz lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż warunek sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, "polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym", powinien być interpretowany z uwzględnieniem reguł wykładni logicznej, ale także zasad doświadczenia życiowego oraz generalnych celów pomocy społecznej, określonych w przepisach ustawy. Zdaniem Sądu z konstrukcji przepisu art. 27 ust. 1 ups wynika, że orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności dziecka, z punktu widzenia kryterium stanu zdrowia dziecka, stanowi wystarczającą przesłankę przyznania zasiłku stałego bez potrzeby zawarcia w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazań z art. 6b ust. 3 pkt. 7 i 8 urz. Podnieść należy, iż stosownie do brzmienia przepisu art. 4 ust. 1 urz, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Sąd zauważa, iż zawarcie w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ( art. 6b ust. 3 pkt 7 urz) stanowiłoby w istocie wskazanie przesłanki orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności, który jak wskazano wyżej, stanowi odrębną przesłankę orzekania o zasiłku stałym. Wobec powyższego wymienienie w art. 27 ust. 1 pkt 7 i 8 ust. 3 art. 6b urz nie stanowi koniunkcji, a jedynie wskazuje na możliwość zawarcia wskazania w przypadku orzeczenia wobec dziecka stopnia niepełnosprawności umiarkowanego bądź lekkiego (art. 3 p. 2 bądź 3 urz) bądź orzeczenia o niepełnosprawności przed ukończeniem 16 roku życia ( art. 1 pkt 3 w zw. z art. 4a ust. 1 urz) tylko jednego z tych dwu punktów powołanego ustępu 3 art. 6b urz. Za wyżej przedstawioną interpretacją przemawia również wykładnia celowościowa przepisów ustawy o pomocy społecznej. Celem wprowadzenia regulacji z art. 27 ups było bez wątpienia zapewnienie środków finansowych osobie, która ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym - przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych - jako opiekun dziecka, realizuje jednocześnie zadania określone w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz, nie angażując "innej osoby", (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 983/04, niepubl. oraz z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 596/04, niepubl.). Na marginesie Sąd zauważa, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2007 r., P 28/06 uznał art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 27 ust. 1 ups do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 maja 2004 r. za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepisy art. 27 ust. 1 ups. Tak też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2008r., którymi to wytycznymi związany był organ II instancji. Również w zakresie zbadania dochodowości w rodzinie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2009r. i to kryterium nie budzi wątpliwości w ocenie SKO, bowiem fakt iż dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art.4 ustawy o pomocy społecznej jest niekwestionowany. Należy zaznaczyć, iż organ II instancji jest związany wyrokami Sądu zapadłymi w sprawie. W myśl bowiem przepisu art.153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (wyrok NSA z 27 listopada 1998r. I SA 1015/98). Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy. Okoliczność tą sąd administracyjny bierze z urzędu pod uwagę, niezależnie od tego, czy została w skardze podniesiona (postanowienie NSA z 25 maja 2001 r. V SA 355/01). W myśl zaś przepisu art. 145 par 1 pkt 2 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 par 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Poglądy doktrynalne i orzecznictwo NSA skłaniają się w przewadze ku czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 par 1 pkt 2, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji umożliwia wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej wadą materialnoprawną. Ciężar gatunkowy tej wady powoduje, iż w przypadku gdy rzeczywiście wystąpiła, nie wystarczy uchylenie decyzji za skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna. Taką wadą dotknięta jest zaskarżona decyzja Organu II instancji. Decyzję zaś Organu I instancji wobec powyższego należało uchylić. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 Ppsa należało orzec jak w sentencji. Przepisu art. 152 Ppsa nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia.