IV SA/Po 977/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]INB) z dnia [...] września 2019 r., Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek [...] Sp. z o. o. (dalej [...]) w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, [...] w [...], położonej na działce ozn. nr geod. [...], obręb [...] ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że na odcinku 100 m ruch drogowy odbywa się po nieosłoniętych liniach kablowych. W uzasadnieniu swojej decyzji [...]INB w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, że pismem z dnia [...].10.2018 r. [...] zwróciła się do PINB z wnioskiem o "weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, [...] w [...], położonej na działce nr [...], obręb [...] Ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że na odcinku około 100 m ruch drogowy odbywa się po nieosłoniętych energetycznych liniach kablowych. W dniu [...].11.2018 r. PINB przeprowadził kontrolę drogi gminnej nr [...] (ulicy [...] w [...]), podczas której ustalono m.in., że na okoliczność przesunięcia pasa ruchu na odcinku przyległym do [...] została opracowana dokumentacja "ulepszenie istniejącego pobocza gruntowego mieszanką granitową" oraz dokonano zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Opracowano także projekt stałej organizacji ruchu po drodze gminnej, który został zatwierdzony przez Starostę [...] Sposób wykonania utwardzenia pobocza, po którym obecnie odbywa się ruch oraz organizacją tego ruchu została uzgodniona z [...] w [...]. Decyzją z dnia [...].12.2018 r. Nr [...] PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek [...] w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, [...] w [...]. [...]INB decyzją z dnia [...].03.2019 r. (znak [...]) uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia [...].03.2019 r. (znak [...]), nałożył na G. W. obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej odcinka pobocza gruntowego po którym odbywa się ruch drogowy drogi nr [...], [...] w [...] ze szczególnym uwzględnieniem, że na odcinku około 100 m ruch drogowy odbywa się po nieosłoniętych liniach kablowych. Przy piśmie z dnia [...].06.2019 r. Gmina [...] przedłożyła wymagane opracowanie techniczne. Stąd PINB w dniu [...].07.2019 r. wydał decyzję Nr [...] (o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek [...] Odwołanie od decyzji złożyła [...] podaniem [...].07.2019 r. Organ II instancji, podkreślił, że w sprawie zostały wcześniej wydane wyroki przez WSA w Poznaniu i NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12.10.2017r. (sygn. akt IV SA/Po 620/17) uchylił decyzję [...]INB i poprzedzającą ją decyzję PINB w [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.09.2018 r. (sygn. akt II OSK 3319/17) uchylił ww. wyrok w całości i oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku, NSA stwierdził, że "nowa organizacja ruchu na [...] w [...] została wprowadzona z dniem [...].12.2016 r., a zatem wiele lat po zakończeniu inwestycji. Okoliczność ta nie może zatem rzutować na ocenę prawidłowości zaprojektowania i wykonania spornej inwestycji, a zatem wykracza poza przedmiot postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie. Kwestia prawidłowości zmiany, po wielu latach ruchu na drodze (dz. nr [...]) i bezpieczeństwa związanego z tą zmianą może bowiem być badana w zupełnie innym postępowaniu i trybie". [...]NB podniósł, że w związku z faktem dotyczącym prawa własności działki nr ewid. [...] zmieniono organizację ruchu na [...] i przejazd odbywa się po pasie działki nr [...] częściowo po nawierzchni bitumicznej i nawierzchni gruntowej wzmocnionej dodatkowo warstwą kruszywa łamanego. Na mocy skutecznego zgłoszenia z dnia [...].09.2016 r. wykonano roboty budowalne polegające na ulepszeniu istniejącego pobocza gruntowego mieszanką granitową na odcinku [...] w [...]. Powyższe rozwiązanie zostało uzgodnione z [...] w dniu [...].09.2016 r. i na tę okoliczność została sporządzona notatka służbowa. Nową organizację ruchu wprowadzono od dnia [...].12.2016 r. Na skutek zmiany organizacji ruchu, aktualnie ruch odbywa się po ułożonych kablach energetycznych w ilości 5 sztuk. Przy czym na odcinku ok. 45 m kable są pod fragmentem ulepszonego pobocza po którym odbywa się ruch pojazdów mechanicznych oraz ruch pieszy, a na pozostałej części ok. 55 m nad kablami odbywa się ruch pieszy i okazjonalny ruch pojazdów mechanicznych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego [...] jest drogą bez przejazdu (tzw. "droga ślepa"). Odnosząc się do uwag odwołania [...]INB podkreślił, że bez wątpienia ruch odbywa się w pasie drogowym, niezależnie od rodzaju nawierzchni. Jak wynika z przedłożonej przez zarządcę drogi ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, kable energetyczne na odcinku ok. 100 m w [...] w [...] wykonano zgodnie z dokumentacją projektową, kable zostały położone w ziemi na głębokości 70 cm, na 10 cm podsypce piaskowej. Kable ułożono w sposób luźny, to oznacza faliste układanie kabli w wykopie czyli w sposób nie naprężony. Jak wskazano w ekspertyzie norma branżowa nr [...] w pkt 2.4.1 dopuszcza wyraźnie układanie kabli o napięciu do 30 kV pod drogami, bez osłon otaczających (rur ochronnych), z nawierzchnią rozbieralną, czyli taką jaka występuje na rzeczonym odcinku [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zastosowanie się do wymogów określonych w normie stwarza domniemanie zgodności danego rozwiązania z prawem, a rozwiązania w niej zawarte aktualnemu poziomowi wiedzy w danej dziedzinie, lecz jednocześnie nie jest wykluczone wykazanie że cel regulacji został spełniony w inny sposób. Z akt sprawy nie wynika też, aby nastąpiły jakiekolwiek obniżenia paramentów w zakresie linii energetycznej. Bez wątpienia gdyby takie zmiany nastąpiły zostałyby zauważone przez [...], jako że jest jednym z odbiorców energii przekazywanej przez przedmiotową linię. Jak wskazał Dyrektor [...] sp. z.o.o. [...] w piśmie z dnia [...].05.2019 r., którego kopia została załączona do ekspertyzy technicznej, kable energetyczne były ułożone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi normami. Od czasu podbudowania przedmiotowych linii w 2010 r. nie odnotowano żadnych zdarzeń związanych z mechanicznymi uszkodzeniami kabli ułożonych w omawianym pasie pieszo jezdnym. Odnosząc się do uwag odwołania [...]INB zauważył również, że zawarte w ekspertyzie stwierdzenia dotyczące przebudowy drogi, ograniczenia prędkości czy ruchu pojazdów, dotyczą dodatkowego zabezpieczenia ze względu na ruch pieszych, urządzenia podziemne (nie tylko kable) oraz nawierzchnię drogi. W ekspertyzie wyjaśniona została również kwestia zwiększenia głębokości ułożenia kabli wedle głębokości pierwotnej -wynika ona z nawarstwiania osadów piasku. W ocenie organu odwoławczego najpewniej na zmianę tę mają wpływ również działania związane z utrzymaniem drogi, np. równanie. Jak wskazano w piśmie Burmistrza [...] z dnia [...].07.2019r skoro [...] jest drogą publiczną kategorii gminnej, klasy L to - co wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych - nie mogą się po niej poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi powyżej 8 ton, nadto ze względu na parametry geometryczne drogi (przede wszystkim jej szerokość) oraz istniejącą organizacji ruchu ("droga ślepa") będzie rozważona kwestia wprowadzenia ograniczeń w ruchu, w szczególności w zakresie ograniczenia ruchu pojazdów wielkogabarytowych. [...]INB stwierdził, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w całości lub w części. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć zatem charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy, jednak zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w całości lub w części w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w całości lub w części. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu [...] Sp. z o. o. W ocenie Skarżącej organ prowadził postępowanie w sprawie pobocza gruntowego zamiast jezdni, po której odbywa się ruch drogowy. Nieprawdziwe jest zdaniem skarżącej stwierdzenie organu cyt. "zostałyby zauważone przez WES, jako że jest jednym z odbiorców energii przekazywanej przez przedmiotową linię", albowiem skarżąca nie jest odbiorcą energii przekazywanej przez przedmiotową linię. Skarżąca wskazała, że z treści decyzji jednoznacznie wynika chęć zamknięcia jedynego dojazdu, którym do siedziby skarżącej mogą wjeżdżać pojazdy z dostawami tzw. TIRy, zamiast sanować zły projekt i złe wykonanie linii kablowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Istotą kwestionowanych przez skarżącą rozstrzygnięć jest zakończenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku na podstawie przepisu art. 105 § 1 kpa. Organy obu instancji jednomyślnie uznały, że brak jest materialnoprawnych podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zatem postepowanie zostało zakończone w sposób niemerytoryczny. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Skarżąca zwróciła się do PINB z wnioskiem o "weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, [...] w [...], położonej na działce nr [...], obręb [...] Ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że na odcinku około 100 m ruch drogowy odbywa się po nieosłoniętych energetycznych liniach kablowych. Z akt sprawy wynika, że [...] jest drogą bez przejazdu (tzw. "droga ślepa"). Na skutek zmiany organizacji ruchu, aktualnie ruch odbywa się po ułożonych kablach energetycznych w ilości 5 sztuk. Przy czym na odcinku ok. 45 m kable są pod fragmentem ulepszonego pobocza po którym odbywa się ruch pojazdów mechanicznych oraz ruch pieszy, a na pozostałej części ok. 55 m nad kablami odbywa się ruch pieszy i okazjonalny ruch pojazdów mechanicznych. Ruch odbywa się w pasie drogowym, niezależnie od rodzaju nawierzchni. W toku postępowania dowodowego na zlecenie PINB została sporządzona przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, ekspertyza techniczna z dnia [...].06.2019 r. Jak wynika z ekspertyzy, kable energetyczne na odcinku ok. 100 m w [...] w [...] wykonano zgodnie z dokumentacją projektową. Kable zostały położone w ziemi na głębokości 70 cm, na 10 cm podsypce piaskowej. Kable ułożono w sposób luźny, to oznacza faliste układanie kabli w wykopie czyli w sposób nie naprężony. Ponadto w ekspertyzie podniesiono, ze norma branżowa nr [...] w pkt 2.4.1 dopuszcza wyraźnie układanie kabli o napięciu do 30 kV pod drogami, bez osłon otaczających (rur ochronnych), z nawierzchnią rozbieralną, czyli taką jaka występuje na rzeczonym odcinku [...]. Zastosowanie się do wymogów określonych w normie stwarza domniemanie zgodności danego rozwiązania z prawem, a rozwiązania w niej zawarte aktualnemu poziomowi wiedzy w danej dziedzinie, lecz jednocześnie nie jest wykluczone wykazanie że cel regulacji został spełniony w inny sposób. Z akt sprawy nie wynika aby nastąpiły jakiekolwiek obniżenia paramentów w zakresie linii energetycznej. W ekspertyzie wyjaśniona została również kwestia zwiększenia głębokości ułożenia kabli wedle głębokości pierwotnej -wynika ona z nawarstwiania osadów piasku. Z pisma Burmistrza [...] z dnia [...].07.2019r. wynika, że skoro [...] jest drogą publiczną kategorii gminnej, klasy L to zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych - nie mogą się po niej poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi powyżej 8 ton. Nadto ze względu na parametry geometryczne drogi (przede wszystkim jej szerokość) oraz istniejącą organizację ruchu ("droga ślepa") będzie rozważona kwestia wprowadzenia ograniczeń w ruchu, w szczególności w zakresie ograniczenia ruchu pojazdów wielkogabarytowych. Mając na uwadze wyżej opisane okoliczności faktyczne sprawy, zdaniem Sądu, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie umorzył w całości postępowanie administracyjne w opisanej na wstępie sprawie. Wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie możliwe starania by zgromadzić dokumentację związaną z budową drogi. Z uwagi na wydanie ekspertyzy technicznej wyjaśniającej wnioskodawcy kwestię zawarte we wniosku, postepowanie z tegoż wniosku należało umorzyć. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. Podkreślić należy, że na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało więc wyjaśnienie podstawowych kwestii zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, [...] w [...]. Poczynione w tym zakresie ustalenia i ich ocena dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz przy zachowaniu określonych reguł tej oceny (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.) pozwoliła na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi organ prowadził postepowanie w sprawie eksploatacji drogi, a nie pobocza. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.