IV SA/Po 978/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2016 r. sprawy ze skargi L. S. i E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowa aktualizacji bazy danych operatu ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K.z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na rzecz skarżących L. S. i E. S.kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Starosta K. działając na podstawie art. 22 ust. 1, art.24 ust.2a, 2b, 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, ze zm. - obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 520 - zwanej dalej ustawą) i § 10 ust.1, §44 ust.2, § 46 ust.1 i 2, § 47 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 - obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 542) - zwanego dalej rozporządzeniem, działając z urzędu, odmówił aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie informacji dotyczących powierzchni działek nr [...] i [...], położonych obręb S., wynikających z wyroku Sądu Rejonowego w O... VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2014r., sygn. akt [...] oraz zawiadomień z ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art.22 ust.1, art.20 ust.1, art.23 ust.1 i art.24 ust.2a i 2b p.g.i k. oraz wskazał, że Sąd Rejonowy w K. I Wydział Cywilny przekazał do Starosty K. wyrok z dnia [...] kwietnia 2014r. sygn. akt [...] uzgadniający treść księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale I-O tej księgi należy wpisać działkę nr [...]o obszarze [...] ha, natomiast w punkcie 2 wyroku uzgodnił treść księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale I-O tej księgi należy wpisać jako powierzchnię działki nr [...] obszar [...] ha. Na podstawie więc tego wyroku dokonano wpisów w księgach wieczystych nr [...] i nr [...], gdzie aktualnie wpisy przedstawiają się : w [...] – dział I-O – działka nr [...] o obszarze [...]ha (poprzednio obszar 0,0550 ha, brak oznaczenia numeru działki); w [...] – dział I-O – działka nr [...], o obszarze [...] ha (poprzednio działka nr [...]o obszarze [...] ha). Zgodnie z art.25 ust.1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, dział pierwszy księgi wieczystej obejmuje oznaczenie nieruchomości oraz wpisy praw związanych z jej własnością. Sprostowanie oznaczenia nieruchomości, dokonywane jest stosownie do art.27 ust.1 -2 u. k. w. i h. W ewidencji gruntów i budynków figuruje : działka nr [...] o powierzchni [...] ha zapisana na rzecz S. E. i S. L. po ½ części, [...] i działka nr [...] o powierzchni [...] ha zapisana na rzecz J. W., w księdze wieczystej [...]. Działki nr [...] i [...]oraz powierzchnie zostały wpisane do rejestrów gruntów podczas zakładania operatu ewidencji gruntów dla miasta S. tj. w 1965r. Pola powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych są pochodną przebiegu granic. Stosownie do § 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Prawomocnym wyrokiem Sądu zmieniono powierzchnie działek nr [...] i [...], jednakże do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie została przyjęta żadna dokumentacja geodezyjna, sporządzona na potrzeby tego postępowania sądowego, a następnie wykorzystana do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. S., w którym podała, że w październiku 2010r. dowiedziała się, iż jej działka ma zmieniony numer z [...] na [...]i nie rozumie dlaczego. Domaga się by Starosta z urzędu doprowadził do usunięcia błędów w oznaczeniu numerów działek, powierzchni i właścicieli działek nr [...] i [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ, wskazał iż procedurę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ujęto w określone ramy prawne. Oznacza to, że skuteczne uprawnienie do zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów wynika z tytułu własności do tego gruntu lub innego tytułu pozwalającego na władanie nim, jak również z posiadania dokumentu, który może stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego. Ewidencja gruntów i budynków rejestruje jedynie dane podmiotowe i przedmiotowe określone uprzednio w odpowiednim trybie i wynikające z orzeczeń stosownych organów. Rejestr ten nie może rozstrzygać sporów, co do prawa własności gruntu, jak również prawa do nieruchomości. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma bowiem charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych. Zmiany podmiotowe w stosunku do danej nieruchomości ujawnia się w ewidencji gruntów między innymi na podstawie ksiąg wieczystych, natomiast oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej powinno być zgodne z danymi wynikającymi z katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków), na co wskazują art.26 i 27 u. k. w. i h. Pomimo tego, że rejestr ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczyste są dwoma różnymi i oddzielnie działającymi rejestrami, to zapisy w nich ujawnione dotyczą tej samej nieruchomości stąd powinny być spójne. W niniejszej sprawie do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków wpłynęło zawiadomienie z Wydziału ksiąg Wieczystych i wyrok z dnia [...]kwietnia 2014r. sygn. akt [...]Sądu Rejonowego w O. . [...] Zamiejscowego Wydziału Cywilnego z siedzibą w K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sprawa sądowa została wniesiona z powództwa E.S. i L. S. przeciwko J. W. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd powołanym wyrokiem uzgodnił treść księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale I-O tej księgi nakazał wpisać działkę nr [...] o obszarze [...] ha, natomiast w punkcie 2 wyroku uzgodnił treść księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale I-O tej księgi nakazał wpisać jako powierzchnię działki nr [...]obszar [...] ha. Na podstawie więc tego wyroku dokonano wpisów w księgach wieczystych nr [...] i nr [...], gdzie aktualnie wpisy przedstawiają się : w KW nr [...] – dział I-O – działka nr [...] o obszarze [...]ha (poprzednio obszar [...] ha, brak oznaczenia numeru działki) właściciele : L. S. i E. S.; w KW nr [...] – dział I-O – działka nr [...], o obszarze [...] ha (poprzednio działka nr [...] o obszarze [...] ha) właściciel J. W.. Natomiast stan według ewidencji gruntów i budynków przedstawia się następująco : działka nr [...] o powierzchni [...] ha współwłaściciele L. S. i E.S. w KW nr [...] ; działka nr [...] o powierzchni [...] ha właściciel J. W. w KW nr [...]. Decyzja organu I instancji jest prawidłowa i podjęta zgodnie z aktualnym stanem prawnym. Wyrok Sądu został wydany na podstawie dokumentacji geodezyjnej nie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dalej organ stwierdził, że to Starosta winien zmierzać do ostatecznego załatwienia sprawy w trybie art.12b ust.5 p.g.i k. Nadto organ prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków powinien rozważyć możliwość wystąpienia z urzędu do Sądu Rejonowego w K., który wydał wyrok w przedmiotowej sprawie o jego uchylenie ze względu na fakt, że został wydany na podstawie dokumentów sporządzonych przez geodetę nie zawierających pieczęci organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Zgodnie z art.24 ust. 3 to Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisu z operatu i wyrysu z mapy ewidencyjnej do oznaczenia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej. Skargę na powyższą decyzję wniosły L. S. i E. S. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, albowiem wyrokiem sądu zmieniono numery działek [...]i [...], mimo że do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie została przyjęta żądna dokumentacja geodezyjna, sporządzona na potrzeby postępowania sądowego. Sprawa sądowa została wniesiona celem poprawienia obszaru działki, za którą jest opłacany podatek gruntowy za obszar, który nie jest w posiadaniu skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola pod względem legalności wydanych w tej sprawie decyzji, wykazała, że nie odpowiadają one prawu. Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm. - zwanej dalej również ustawą), jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ustawy ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 - zwanego dalej także rozporządzeniem), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. W toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie organy geodezyjne kierują się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a więc powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.- zwanej dalej także K.p.a.)], zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.) oraz prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 K.p.a.). Artykuł 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) zawierają wskazania właściciela nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Podmioty, o których mowa w art.20 ust.2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno- budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24ust.1ustawy. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje powoływane powyżej rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji, jak to już zaznaczono, jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. rozporządzenia). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno – technicznej na podstawie m.in. wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu (art.24 ust.2b pkt 1 lit. b i c p.g.i k.). Jak stanowił § 46 ust. 2 (z dnia orzekania przez organy) powołanego rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. W trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia, o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1)), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Ten drugi tryb ma miejsce wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się aktem administracyjnym, a więc decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że podniesiona w skardze argumentacja jest zasadna. Przeprowadzone przez organy orzekające ustalenia stanu faktycznego nie są prawidłowe. Należy podkreślić, że istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Organy prowadzące ewidencję sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawego nieruchomości. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z prawomocnych orzeczeń sądowych. Ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzedni, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję i dokonujące aktualizacji zapisów tej ewidencji nie mają zatem żadnych uprawnień do badania, czy też kontrolowania prawnych konsekwencji orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, czy też danych wynikających z ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów prawa. Zgodnie z § 9 ust.1 rozporządzenia działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Stwierdzić zatem należy, w nawiązaniu do przedstawionych wyżej regulacji ustawy o rozporządzenia, dotyczących zmian i aktualizacji danych wynikających z ewidencji, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Tak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2003r., sygn.. akt II SA 1478/01, Lex nr 156384. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji, określone zostały w § 46 ust.2 cytowanego rozporządzenia i należy do nich między innymi prawomocne orzeczenie sądowe. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu, organ nie ma prawa kwestionować ustaleń wynikających z prawomocnego orzeczenia Sądu. Zarówno przepisy ustawy, jak i rozporządzenia wyraźnie wskazują, że aktualizacji dokonuje się na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Natomiast nie ma znaczenia na jakiej podstawie orzeczenie to zapadło. Organ zatem poprzez swoje stanowisko de facto podważył prawomocne orzeczenie sądu. Tymczasem, co było już wskazywane istota ewidencji, jak sama nazwa mówi, polega na spisywaniu istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Organy, w ocenie Sądu, nie dokonały subsumcji prawa materialnego, tj. Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dokonały ich nieprawidłowej wykładni. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art.135 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 P.p.s.a.