IV SA/Po 98/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. S. kwotę [...]zł ([...] siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] października 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub organ II instancji), nr [...], na podstawie art. 127 § 2, art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jedn. z 2016r. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm. dalej kpa) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. S. od decyzji nr [...] Burmistrza Ś. z dnia [...].07.2016r., znak: [...] ustalającej na rzecz I. K. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego umiejscowionego w granicy z działkami nr [...] i [...] (lokalizacja inwestycji: obręb Ś., działka nr [...]). W uzasadnieniu podano, że powyższa decyzja została doręczona W. S. (dalej również skarżący) w dniu [...] sierpnia 2016r. W decyzji zamieszczono prawidłowe pouczenie o możliwości jej zaskarżenia. Od dnia następnego po dacie doręczenia tj od dnia [...].08.2016r. biegł 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Ostatni dzień 14-dniowego terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności, przypadał na [...].08.2016r. Dzień ten (wtorek) był dniem roboczym. Odwołanie (opatrzone datą [...].08.2016r.) zostało złożone za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. w dniu [...].08.2016r., czyli 10 dni po terminie ustawowym, przysługującym stronie do wniesienia odwołania. Termin wyznaczony na złożenie odwołania, jak podkreśliło SKO, jest terminem zawitym i powoduje ujemne dla strony skutki prawne, w tym przypadku zasadne jest wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Nie złożenie odwołania w terminie spowodowało, że zaskarżona decyzja Burmistrza Ś. z dnia [...].07.2016r. stała się ostateczna po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Kolegium nie mogło więc orzekać w sprawie merytorycznie, ponieważ decyzja Kolegium rozstrzygająca sprawę z odwołania W. S. byłaby dotknięta byłaby wadą nieważności. Podkreślono, że strona złożyła wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...].10.2016r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na to postanowienie złożył W. S. za pośrednictwem adwokata zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest przepisów art. 129 § 2 i art. 134, art. 8 i 10 § 1 a także art. 7, 77, i 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji numer [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2016 roku Burmistrza Ś. dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na sąsiedniej działce numer ewidencyjny [...] w stosunku do nieruchomości położonej na działce numer [...], podczas gdy zwolnienie lekarskie, jakim dysponował skarżący wskazujące na uraz nogi i brak możliwości poruszania się, jak również sam fakt posiadania zwolnienia lekarskiego w sposób jednoznaczny wskazuje na brak możliwości realizacji przez skarżącego swoich uprawnień w terminie, jak również stanowi wystarczającą podstawę do uznania zasadności złożonego wniosku o przywrócenie terminu; Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, przeprowadzenia dowodu z dołączonych do skargi dokumentów (ksero druków L4), oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że złożone zaświadczenie lekarskie jednoznacznie potwierdzało, iż w okresie pomiędzy dniem [...] sierpnia a [...] sierpnia 2016r. skarżący nie miał możliwości podejmowania żadnych czynności w sprawie z uwagi na uraz nogi - zwichnięcie w stawie skokowym lewym. Uraz ten uniemożliwiał skarżącemu nie tyko podejmowanie aktywnych działań jako strona postępowania lecz także uniemożliwiał normalne funkcjonowanie oraz wykonywanie innych czynności życia codziennego. Co szczególnie istotne, jak podkreślono - długość zwolnienia lekarskiego obejmującego okres ponad trzech tygodniu, wskazuje, iż uraz miał charakter bardzo poważny, zaś brak możliwości poruszenia się stanowił przy tym okoliczności, która nie mogła budzić wątpliwości. Nie można zaprzeczyć, iż uraz nogi, jaki wynika z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego uniemożliwia osobie chorej poruszanie się, co jest istotne dla czynnego uczestnictwa w ramach jakiegokolwiek postępowania, w tym postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem nadawania listów pocztowych, jak w niniejszym stanie faktycznym. Uraz nogi, jakiemu uległ skarżący bez wątpienia mieści się w kategorii chorób nagłych, gdyż stał się on wynikiem działania nagłego, niespodziewanego, którego nie można było przewidzieć. Już bowiem sam charakter urazu i jego zaistnienie wskazuje jednoznacznie, że jest on tego rodzaju, iż nie można było mu w jakiejkolwiek formie przeciwdziałać. Tym samym skarżący nie miał możliwości - w chwili zajścia zdarzenia - podjęcia jakichkolwiek czynności celem zniwelowania jego skutków. Fakt zaistnienia urazu nogi jak w opisie uniemożliwiał również jego wcześniejsze przewidzenie przez skarżącego - gdyż w takim przypadku skarżący uchyliłby się przez jego następstwami - co uniemożliwiało także podjęcie działań zaradczych przed dniem [...] sierpnia 2016 roku z jednoczesnym uchronieniem się przed negatywnymi dla skarżącego następstwami naruszenia terminu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy w punkcie wyjścia przypomnieć, że zgodnie art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Treść art. 134 kpa wskazuje wyraźnie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. A zatem każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa winno być oparte na dowodach wskazujących w sposób niewątpliwy na to, że odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa. Stwierdzenie uchybienia terminowi jest rozstrzygnięciem bardzo restrykcyjnym, albowiem zamyka stronie drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Skuteczne doręczenie decyzji stronie jest więc istotnym aspektem postępowania, gdyż wobec braku takiego doręczenia nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania. A zatem zasadnicze znaczenie dla oceny, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w przepisanym terminie ma ustalenie daty jej doręczenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skutecznie skarżącemu dnia [...] sierpnia 2016r. wraz z prawidłowym pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania i od tej daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania na ww. decyzję, upływał z dniem [...] sierpnia 2016r Odwołanie z dnia [...] sierpnia 2016r.zostało wniesione przez stronę w dniu [...] sierpnia 2016r. ( data stempla pocztowego ), a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło, że nastąpiło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Jednakże, w opinii Sądu kwestią zasadniczą w sprawie jest odpowiedź na pytanie czy w świetle art. 58 i art. 134 kpa możliwe jest rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. SKO w P. postanowieniem z dnia 24 października 2016r. odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania ( sprawa IV SA/Po 97/17 tutejszego Sądu). Odpowiadając na tą wątpliwość należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II FSK 1443/11 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), którego tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela choć dotyczy przepisów ordynacji podatkowej (per analogiam), że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 162 O.p. jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 O.p., niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). Zgodnie bowiem z art. 58 kpa prośbę o przywrócenie terminu składa się po ziszczeniu okoliczności faktycznej, polegającej na jego uchybieniu (ustaniu przyczyny uchybienia), przy czym takie przywrócenie następuje "w razie uchybienia terminu" (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość zawnioskowania o przywrócenie terminu. Jeśli zatem na tak postrzeganą instytucję prawną nałoży się, powszechnie akceptowany w orzecznictwie, obowiązek orzekania w sprawie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (wniosek taki płynie wystarczająco jednoznacznie z brzmienia art. 134 kpa, to nie powinno budzić większych i uzasadnionych wątpliwości, która ze spraw powinna obejmować badanie kwestii prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu odwoławczego oraz ustalenia daty wniesienia odwołania, a następnie przełożenia tych ustaleń na odpowiednie rozstrzygnięcie. Wyniki takiego badania stanowią o dochowaniu lub przekroczeniu terminu, co w tym ostatnim przypadku skutkować powinno stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast inną sprawą jest, aczkolwiek także mającą rację bytu i związek z tą pierwszą, dalsze procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu w płaszczyźnie dla niego kluczowej, a mianowicie z punktu widzenia oceny braku zawinienia w zakresie uchybienia terminu, którego wniosek dotyczy, oczywiście przy spełnieniu wymogów formalnych oraz co do właściwego czasu jego złożenia. Te właśnie zagadnienia są istotne dla przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej z punktu widzenia art. 58 kpa. Stwierdzenie więc uchybienia terminowi przed rozpatrzeniem wniosku musi mieć pierwszeństwo. Argumentem dodatkowym jest też bezwarunkowy charakter art. 134 kpa wynikający między innymi ze zwrotu "organ odwoławczy stwierdza". Dodać więc należy, że stwierdzenie uchybienia terminowi następuje w trybie działania z urzędu, a przywrócenie terminu tylko na wniosek zainteresowanego. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji naruszył kolejność wydawanych rozstrzygnięć, bowiem dnia [...] października 2016r. orzekł w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie terminu, a dopiero dzień później tj. [...] października 2016r. orzekał o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W opinii Sądu brak podstaw do aprobowania stanowiska, iż w pierwszej kolejności winno zostać wydane postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu (a tak się stało w rozpoznawanej sprawie), a dopiero po odmowie przywrócenia terminu należy wydać postanowienie stwierdzające jego uchybienie. Takie procedowanie powoduje wątpliwość czy podstawą faktyczną postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest tylko to, że nie przywrócono terminu i dlatego jest on uchybiony, czy też to, że rzeczywiście był uchybiony, bo z dat prawnie istotnych czynności wynika, iż odwołanie wniesiono po czasie dla niego przewidzianym, czy i jedno i drugie. W tym ostatnim jednak przypadku, ocena przez pryzmat określonych dat i czynności mających w nich miejsce staje się dwukrotna, albowiem w sprawie przywrócenia terminu przesądzone zostaje istnienie uchybienia na użytek tegoż wniosku, które ponownie jest w takiej sytuacji procesowej rozważane na użytek rozstrzygnięcia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Ocena czy odwołanie wniesiono w terminie winna być sednem sprawy, w której organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, a zatem ustalenia, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji (odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie). Organ odwoławczy niezwłocznie po otrzymaniu odwołania wraz z aktami sprawy ma obowiązek dokonać wstępnych ustaleń, czy nie zachodzą powody wyłączające możliwość załatwienia sprawy co do istoty, w tym obowiązek weryfikacji, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Dopiero zatem postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi formalne potwierdzenie zaistnienia okoliczności faktycznej, o której mowa w art. 134 kpa. Postanowienie takie rozstrzyga również ewentualne wątpliwości co do zachowania terminu do wniesienia odwołania. Zasadna jest zatem konstatacja, że w pierwszej kolejności niezbędne jest każdorazowe ustalenie czy środek odwoławczy został wniesiony w terminie przewidzianym ustawą. Jeżeli ustalenie to jest negatywne należy stwierdzić uchybienie terminowi do jego wniesienia. W żadnym razie nie stoi temu na przeszkodzie złożony wniosek o przywrócenie terminu. Okoliczność, że organ postanowieniem wydanym na podstawie art. 58 kpa uwzględnił prośbę strony i przywrócił termin do wniesienia odwołania nie oznacza zarazem, iż nie wystąpiła obiektywna okoliczność polegająca na uchybieniu terminu, lecz to, że stronie termin do wniesienia odwołania został przywrócony. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wbrew przedstawionym rozważaniom SKO w pierwszej kolejności orzekało w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, a dopiero po tym fakcie stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Postąpił zatem odwrotnie niż to wskazano w przestawionych rozważaniach, co uchybia wyżej przedstawionym przepisom kodeksu postępowania administracyjnego i skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Przyjęcie trybu postępowania dającego prymat orzeczeniu w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zaważyło bowiem na wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym SKO powoływało się na postanowienie z dnia [...].10.2016r., nr [...], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza powołane wyżej przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji ponownie rozpozna sprawę, uwzględniając zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu.