IV SA/Po 982/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. S-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa do użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej: Prezydent) na podstawie art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z póź. zm., dalej: u.p.p.u.w.), art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z póź. zm., dalej: u.g.n.) w związku uchwałą [...] w sprawie ustalenia wysokości i warunków udzielania bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 104 i art. 107 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póź. zm. dalej: k.p.a.) zobowiązał P. R. i K. S-R. do zapłaty kwoty 7.191,24 zł tytułem zwrotu równowartości zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] wskazując, że zapłaty należy dokonać na rzecz Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w kasie Urzędu Miejskiego lub na rachunek bankowy Urzędu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2011 r. Prezydent dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], przysługującego Państwu [...]. Stronie została udzielona bonifikata w opłacie za ww. przekształcenie w wysokości 6.825,00 zł na warunkach określonych w uchwale [...] w sprawie ustalenia wysokości i warunków udzielania bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. organ żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n., spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. W dniu [...].05.2015 r. [...] aktem notarialnym Nr Rep. A : [...] zbyli przedmiotową nieruchomość na rzecz Ż. D. P., która nie jest dla nich osobą bliską w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu, dlatego zgodnie z art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. Państwo R. zostali zobowiązani do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty od opłaty za przekształcenie w/w nieruchomości. Kwota udzielonej bonifikaty 6.825,00 zł, po zwaloryzowaniu w myśl zasad określonych w art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. wskaźnikami cen, towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres od dnia ostateczności decyzji o przekształceniu tj. [...].11.2011 r. do dnia wpływu aktu notarialnego o sprzedaży nieruchomości do Urzędu Miejskiego tj. [...].05.2015 r. (współczynnik miesięczny za grudzień 2011 r., roczne za lata 2012-2014 oraz współczynniki miesięczne od stycznia 2015 r. do maja 2015 r.) stanowi kwotę 7.191,24 zł. Dnia 14 września 2015 r. K. S–R. złożyła wniosek o umorzenie zwrotu zwaloryzowanej części bonifikaty i rozłożenie pozostałej kwoty na raty. Wniosek uzasadniono trudną sytuacją matrerialną. Dnia 17 września 2015 r., cofając wniosek z 14 września 2015 r., K. S–R. i P. R. złożyli odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2015 r. Odwołanie także uzasadnili trudną sytuacją finansową, w jakiej się znaleźli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...]na podstawie art. 1 , art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., poz.856) oraz art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia [...].11.2011 r., którą dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosownie do art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. zawarto pouczenie, że w przypadku zbycia lub wykorzystania nieruchomości na cele inne niż mieszkaniowe przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia nieruchomości, wnioskodawca jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie zwaloryzowanej wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez GUS (nie dotyczy to zbycia nieruchomości na rzecz osoby bliskiej). Do powyższego pouczenia właściciele nieruchomości się nie zastosowali i w dniu [...] maja 2015 r. aktem notarialnym Rep. A: [...] zbyli przedmiotową nieruchomość na rzecz osoby trzeciej [...]. Zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia na rzecz osoby, która nie jest osobą bliską w rozumieniu art. 4 pkt. 13 u.g.n., zobowiązuje organ do żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po waloryzacji, co wynika w sposób jednoznaczny z art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. W świetle wskazanego przepisu żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne, a co za tym idzie organ nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Tym samym poza zainteresowaniem organu oraz wpływem na wynik sprawy pozostają takie okoliczności jak trudna sytuacja materialna, czy też zdrowotna strony postępowania. Jeżeli natomiast w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności (zagrożenie egzystencji rodziny) strona może wystąpić do organu o umorzenie w całości lub w części kwoty , której zwrotu żąda organ. W skardze (nazwanej odwołaniem) na powyższą decyzję K. S–R. poinformowała, że od [...].09.2014 r. pozostaje z mężem P. R. w rozdzielności majątkowej i w związku z tym prosi o wyliczenie połowy kwoty zwrotu bonifikaty jako jej części do zapłaty i o rozłożenie tej kwoty na raty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, nie odnosząc sie w żaden sposób do jej treści (stwierdzając jedynie, że “w ocenie Kolegium podniesione zarzuty nie dotyczą decyzji z [...] października 2015 r."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na kwestię prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności na pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski". W niniejszej sprawie organ nie uczynił zadość wymogom z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Stan faktyczny w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony, a materiał dowodowy – w sposób wyczerpujący zebrany. Wprawdzie dopiero w skardze K. S–R. poinformowała o rozdzielności majątkowej, jaka istnieje od [...].09.2014 r., lecz w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] maja 2015 r. zarówno skarżąca, jak i P. R. sprzedali swe udziały w częściach ułamkowych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było zobowiązanie odwołujących do przedłożenia obowiązującej ich umowy majątkowej małżeńskiej i stosowne do poczynionych ustaleń w zakresie małżeńskiego ustroju majątkowego rozstrzygnięcie sprawy. Nie do zaakceptowania jest zdawkowe stanowisko organu w tej materii zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Organ winien uwzględnić – mutatis mutandis – pogląd wyrażony w, podzielanym w pełni przez Sąd, prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 676/12, iż zastosowanie bonifikaty ma charakter zindywidualizowany w odniesieniu do podmiotu wnioskującego, a nie generalny w odniesieniu do nieruchomości, a zobowiązanie do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia dla nieruchomości stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych nie jest zobowiązaniem solidarnym i obciąża współwłaścicieli stosownie do wielkości ich udziałów w nieruchomości. W ocenie Sądu przyjąć należy, że taki charakter ma także zobowiązanie do zwrotu bonifikaty. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ II instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym wyżej, a także w razie konieczności poprzez przeprowadzenie innych dowodów, które uzna za niezbędne do pełnego ustalenia stanu faktycznego, tak by móc w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy i wyczerpujący odnieść się do wszystkich okoliczności i wniosków podnoszonych przez skarżącą. Następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wydać właściwą decyzję, sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Marginalnie zauważyć należy, że skoro odwołujący w złożonym dnia [...] września 2015 r. odwołaniu nie wskazali jakiego rozstrzygnięcia się domagają, organ II instancji winien tę okoliczność ustalić, zobowiązując strony do sprecyzowania żądania. Co do intencji odwołujących nasuwają się pewne wątpliwości, gdyż odwołanie zawierało pierwotnie wniosek o umorzenie spłaty bonifikaty, który został następnie odręcznie wykreślony, ale wykreślenie to nie zostało opatrzone podpisem żadnego z odwołujących, lecz nieczytelną parafą. Mając wszystko to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. – orzekł jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, jako że skarżąca – prawidłowo pouczona o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. (k. 29) – nie złożyła stosownego wniosku.