IV SA/Po 992/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia (... r. nr (...) Zaskarżoną decyzją z (...) r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania B. W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z (...) r. Nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą – Ł. M. M. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wcześniejszą decyzją z (...) r. Nr (...) Wójt Gminy S. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił B. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą. SKO decyzją z (...) r. Nr (...) uchyliło zaskarżoną przez Wnioskodawczynię decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji winien podjąć próbę ustalenia daty powstania niepełnosprawności Ł. M. za pomocą innych, ogólnie dostępnych środków dowodowych zgodnie z ogólnymi regułami dowodowymi określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Dalej organ II instancji wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt, przywołaną na wstępie decyzją z (...) r. Nr (...), odmówił Wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że osoba wymagająca opieki – Ł. M. – legitymuje się orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) o zaliczeniu do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji od daty wniosku do: na stałe. Wypis z ww. orzeczenia pochodzi z (...) r., zaś osoba wymagająca opieki urodziła się (...) r., zatem miała wówczas około 48 lat. Do dokumentacji załączono również orzeczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z (...) r., zgodnie z którym osoba wymagająca opieki jest trwale całkowicie niezdolna do pracy, zaś całkowita niezdolność do pracy pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – przed ukończeniem 25. roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej. W podsumowaniu Wójt stwierdził, że w niniejszej sprawie jedno orzeczenie zostało wydane przez lekarza rzeczoznawcę KRUS, natomiast drugie – przez lekarza orzecznik ZUS. Każde z tych orzeczeń ma charakter autonomiczny i niezależny, a ich rozstrzygnięcia nie są tożsame. Fakt ten powoduje, że Wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich przesłanek niezbędnych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż, w ocenie organu, brak jest możliwości łączenia orzeczeń o stopniu niepełnosprawności dwóch różnych podmiotów orzekających o niepełnosprawności (KRUS i ZUS), by na tej podstawie przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez jeden podmiot orzekający o niepełnosprawności nie może stanowić dopełnienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności innego podmiotu orzekającego na podstawie zupełnie innej ustawy. SKO utrzymując w mocy, przywołaną na wstępie decyzją z(...) r., wyżej opisaną decyzję Wójta z (...) r. podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji, w tym co do braku możliwości łączenia orzeczeń o stopniu niepełnosprawności dwóch różnych podmiotów orzekających o niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że pogląd dotyczący braku podstaw do samodzielnego ustalania przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. W świetle obowiązujących przepisów prawa ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności (jako pierwsza instancja) oraz wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności (jako druga instancja). Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności. W ocenie SKO powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne prawodawca przewidział możliwość złożenia wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "innych dokumentów i oświadczeń" niezbędnych do ustalenia tego prawa, gdyż nie mogą one zastąpić orzeczenia właściwego organu uprawnionego do orzekania w zakresie stopnia niepełnosprawności oraz daty jej powstania. Przepis ten nie otwiera zatem drogi organowi do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty, od której istnieje niepełnosprawność. W podsumowaniu organ II instancji podkreślił, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony. Tym samym, zdaniem SKO, odmawiając przyznania Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak określenia w orzeczeniu daty, od której powstała niepełnosprawność, organ I instancji działał zgodnie z prawem. Na marginesie SKO zauważyło, że Skarżącą może wystąpić z wnioskiem do powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w celu uzyskania orzeczenia, z którego będzie wynikała data, od której powstała niepełnosprawność oraz stopień niepełnosprawności. W skardze na opisana decyzję SKO B.W. zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i na tej podstawie wniosła o (1) uchylenie decyzji w całości; (2) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wszelkich okoliczności przemawiających za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, po zapoznaniu się z dostarczoną dokumentacją (3) zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01 lipca 2015 r. w kwocie 1200 zł miesięcznie oraz dodatkowo ustawowe odsetki z chwilą powstania zaległości licząc od dnia terminu wypłaty świadczeń rodzinnych w GOPS S. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że do wydania przedmiotowej decyzji doszło w okolicznościach zmiany miejsca zamieszkania. Do 30 czerwca 2015 r. Skarżąca zamieszkiwała wraz z siostrą Ł.M. w M. (Gmina O.), gdzie decyzją nr (...) z (...) r. Kierownik GOPS Ostrowite na podstawie złożonych dokumentów przyznał jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą. Natomiast od 01 lipca 2015 r. Skarżąca i jej siostra zmieniły miejsce zamieszkania na: M. (...) (Gmina S.), gdzie już jej odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia – wskazując w uzasadnieniu na rozbieżność dwóch różnych, autonomicznych i niezależnych orzeczeń – a odmowa ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją SKO. I to pomimo że, jak podkreśliła Skarżąca, do wniosku dołączyła m.in. wypis z treści orzeczenia z (...) r. Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr (...) w S., z którego wyraźnie wynika, iż inwalidztwo powstało przed 16. rokiem życia i siostrę zaliczono do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca i niezrozumiała, ponieważ SKO w swej wcześniejszej decyzji z (...) r. wyraźnie wskazało, iż z przepisów wynika, że nie jest wymagane, aby orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazywało datę powstania tej niepełnosprawności, a także wskazało "inne dokumenty", w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". Wśród złożonych dokumentów jest orzeczenie o niepełnosprawności z datą jej powstania oraz są inne dokumenty potwierdzające ten fakt. Według Skarżącej spełniła ona wszystkie przesłanki niezbędne do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jej siostra jest osobą niepełnosprawną od urodzenia i od zawsze wymagała opieki osób trzecich. Ponadto jest całkowicie ubezwłasnowolniona, a Skarżąca jest jej prawnym opiekunem. Całkowita niezdolność do pracy, brak zdolności do samodzielnej egzystencji, brak możliwości podpisu przez siostrę, brak uczęszczania do szkoły kiedykolwiek wskazuje jednoznacznie, że jej niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Ponadto Skarżąca zaznaczyła, że jej sytuacja materialna jest bardzo trudna, gdyż od lipca nie otrzymuje żadnej pomocy z GOPS-u i nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej, a zrezygnowała z pracy, aby zaopiekować się siostrą. Niezrozumiałym dla Skarżącej jest fakt, że sąsiadujące ze sobą Ośrodki Pomocy Społecznej pracujące na podstawie tej samej ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc tym samym prawie, wydają dwie różne sprzeczne decyzje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z (...) r. Skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy, nadesłanej przy tym piśmie kserokopii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z (...) r. nr (...) wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. Skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi. Ponadto wyjaśniła, że wcześniej nikt jej nie informował, że musi udać się z siostrą przed Komisję w K. po nowe orzeczenie o niepełnosprawności, gdyż w poprzednim miejscu zamieszkania GOPS O. honorował posiadane przez nią dwa orzeczenia o niepełnosprawności siostry. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z(...) r. oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Słupca z (...) r. Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako oparte na błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz niewłaściwej, w kontekście tego przepisu, ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Materialnoprawną podstawę decyzji zapadłych w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, z jej art. 17 na czele. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 21 u.ś.r. ilekroć w tej ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności – oznacza to m.in. niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (lit. e). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że osoba wymagająca opieki, tj. Ł. M., legitymuje się wymaganym orzeczeniem, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 lit. e in fine u.ś.r. – orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z (...) r. (nr akt (...)) stwierdzającym niezdolność ww. badanej do samodzielnej egzystencji, którego wypis znajduje się w aktach sprawy. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy dokumentacja zebrana w tych aktach pozwala na stwierdzenie, iż została spełniona kolejna przesłanka warunkująca uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w postaci momentu powstania niepełnosprawności określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie Sądu wykładnia językowa art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie daje podstaw do twierdzenia, iż określenie wymaganego momentu powstania niepełnosprawności musi wynikać z tego samego orzeczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Przeciwko tezie o obowiązywaniu takiego wymogu, mogącego w praktyce stanowić nieuzasadnioną barierę proceduralną w dostępie do świadczenia pielęgnacyjnego – czego dobrym przykładem są realia rozpoznawanej sprawy – przemawia także wzgląd na wykładnię systemową dokonywaną w oparciu o przepisy Konstytucji RP, które gwarantują szczególną pomoc i opiekę osobom dotkniętym niepełnosprawnością oraz ich rodzinom. Chodzi tu zwłaszcza o wynikający z art. 69 Konstytucji RP obowiązek władz publicznych udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji oraz o statuowane w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo (ust. 1), a także o – odnoszący się również do opiekunów osób niepełnosprawnych rezygnujących z pracy w związku ze sprawowaną opieką – przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, przewidujący prawo do zabezpieczenia społecznego dla obywatela pozostającego bez pracy nie z własnej woli i nie mającego innych środków utrzymania. Przywołane unormowania konstytucyjne uzasadniają taką interpretację przepisów określających przesłanki przyznania świadczeń pomocowych (tu: świadczenia pielęgnacyjnego), aby osoby rzeczywiście wymagające wsparcia ze strony władz publicznych, nie były jego pozbawione w szczególności poprzez nadmierne zaostrzanie (np. w drodze wykładni rozszerzającej) wymagań formalnych (tu: dowodowych) dla uzyskania takich świadczeń. W rezultacie, w ocenie Sądu, uprawniona jest taka interpretacja art. 17 ust. 1b u.ś.r., w myśl której wystarczy, jeśli określony w tym przepisie moment powstania niepełnosprawności zostanie potwierdzony w jakimkolwiek orzeczeniu organu kompetentnego do orzekania o niepełnosprawności, a niekoniecznie w tym, które stwierdza wymagany jej stopień zgodnie z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w jej aktach administracyjnych znajdują się kopie przynajmniej dwu takich orzeczeń (wypisów), które potwierdzają fakt powstania u Ł.M. niepełnosprawności w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r.: – orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr (...) w Słupcy z (...) r. (nr akt (...)), w którym uznano (pkt 5), że "inwalidztwo istnieje od przed 16 rokiem życia" oraz – orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z (...) r. (nr akt (...)), w którym ustalono (pkt I), że: "Całkowita niezdolność do pracy pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – przed ukończeniem 25 roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej." Powyższe ustalenia dodatkowo potwierdza – uzyskane i przedłożone przez Skarżącą już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (k. 29) – orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w dniu (...) r. przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. (znak: (...)), w którym stwierdza się (pkt IV), że niepełnosprawność Ł. M. istnieje od urodzenia. Należy podkreślić, że z tymi ustaleniami nie pozostaje w sprzeczności treść orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z (...) r. Wprawdzie stwierdzono w nim niezdolność badanej do samodzielnej egzystencji "od daty wniosku", jednak takie stwierdzenie nie odnosi się do momentu powstania niepełnosprawności, której dotyczy art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz jej głębokiego stopnia w postaci niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ponadto nawet w tym ostatnim zakresie stwierdzenie to może być odczytywane – w świetle zasad formułowania takich orzeczeń – jako wyraz niemożności ustalenia przez lekarza wydającego to orzeczenie konkretnej daty powstania stwierdzonej niezdolności. W tym stanie rzeczy należy uznać, że materiał zgromadzony w aktach sprawy dawał dostateczne podstawy do przyjęcia, że niepełnosprawność Ł. M. powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r., tj. nie później niż do ukończenia 18. roku życia. Odmienne stanowisko organów jest nietrafne. Niezależnie od powyższego uchybienia, organy obu instancji analizując ustanowiony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. wymóg daty powstania niepełnosprawności, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a. w ogóle nie rozważyły ani nie uwzględniły tego, że wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104) Mając wszystko to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 27 października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z 15 września 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji – uwzględniwszy wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną, zgodnie z którą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do ziszczenia się przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. – przeanalizuje pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia i w zależności od wyników tej analizy podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.