IV SA/Po 992/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska- Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r.; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz J. S. kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "PINB) odmówił wszczęcia postępowania na wniosek J. S. (zwanego dalej "Skarżącym") w sprawie utwardzenia drogi gminnej nr [...] (na terenie działki nr [...] ark.m.[...] obręb [...]), w pobliżu nieruchomości dz. nr [...] ark.m.[...] obręb [...], przy posesji nr [...] (działka nr [...], ark.m.[...]. obręb [...]) w [...] gmina [...]. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2019 r. wpłynęło do organu podanie Skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. "z prośbą o wszczęcie postępowania i przeprowadzenie czynności w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sprawie utwardzenia drogi gminnej nr [...] w pobliżu nieruchomości dz. nr [...] ar.m.[...] [...] przy posesji nr [...] należącej do I. M. J.". Podobny wniosek w tej samej sprawie Skarżący wniósł już do PINB pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Wówczas, po sprawdzeniu stanu formalno-prawnego nieruchomości oraz posiadanych własnych rejestrów, organ zawiadomił właścicieli wskazanej nieruchomości oraz Wójta Gminy [...] o terminie przeprowadzenia kontroli w tej sprawie na wskazanym terenie. W dniu [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę i spisano protokół nr [...] Z ustaleń kontrolnych wynikało, że przekazany przez Skarżącego niezidentyfikowany fragment projektu drogowego stanowił dopiero koncepcję zamierzenia inwestycyjnego Gminy [...] - przebudowy drogi gminnej, z poszerzeniem jezdni i wykonaniem ścieżki rowerowej. Aktualnie Gmina realizuje przebudowę dróg na innych odcinkach (również w [...]); w ramach tych robót wykonywane są nowe nawierzchnie, zjazdy, kanalizacja deszczowa odwodnienia pasa drogowego, ścieżki rowerowe, ciągi pieszo-jezdne lub chodniki. Przedstawiciel Gminy wyjaśnił ponadto, że istniejący stan zagospodarowania w pasie drogowym na wskazanym we wniosku terenie został zrealizowany za zgodą zarządcy drogi. M. J. złożył dodatkowo wyjaśnienia w kwestii wykonanego ogrodzenia, wyjaśniając, że przy sytuowaniu ogrodzenia nie odtwarzał przebiegu granicy działek. Dalej PINB wskazał, że pismem [...] września 2018 r. wyjaśnił już Skarżącemu, iż wykonane roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Posadzenie drzew z wykonaniem nawodnienia ogrodniczego nie podlega definicji robót budowlanych. Zdaniem PINB treść podania z dnia [...] lipca 2019 r. pokrywa się z treścią podania wcześniejszego. W związku z tym PINB przyłączył ten wniosek do wniosku poprzedniego i w dniu [...] lipca 2019 r. przeprowadzono na wskazanym terenie, przy udziale Wójta Gminy [...], kontrolę sprawdzającą. Z ustaleń tej kontroli wynika, że stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2018 r. Zarządca drogi - Wójt Gminy [...] - potwierdził ponownie, że dołączony przez wnioskodawcę taki sam jak z poprzednim wnioskiem fragment mapy z projektem stanowił tylko koncepcję zamierzenia inwestycyjnego Gminy [...] - przebudowy drogi gminnej, z poszerzeniem jezdni i wykonaniem ścieżki rowerowej. Aktualnie Gmina [...], jako inwestor, opracowała już projekt budowlany i uzyskała decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na przebudowę drogi gminnej, w tym na przedmiotowym odcinku, wskazywanym we wniosku. Zdaniem PINB w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Zatem postępowania nadzorcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie mogą być prowadzone na wniosek, ale z urzędu. Tak więc, postępowanie w sprawie wskazywanych we wniosku robót budowlanych, wykonanych przy posesji nr [...], mogłoby ewentualnie zostać wszczęte tylko z urzędu. Wnioskujący w tej sprawie, nie byłby jednak uznany za stronę tego postępowania, gdyż nie posiadał by przymiotu strony. Nieruchomość Skarżącego zlokalizowana jest po drugiej stronie pasa drogowego, a wykonane roboty budowlane nie oddziałują na obszar nieruchomości wnioskodawcy. Stronami postępowania w sprawie wykonanych robót w obszarze pasa drogowego byłby tylko inwestor tych robót oraz właściciel (zarządca) drogi. PINB nie znalazł również podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania ponieważ wykonane roboty nie są robotami nielegalnymi w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, gdyż pozwolenia na budowę nie wymaga ani budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach, ani budowa ogrodzeń. Roboty tego typu nie wymagają również zgłoszenia. Ewentualne naruszenie granicy nieruchomości przy wykonywaniu robót budowlanych podlega przepisom ustawy z dnia 24 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1025 ze zm.) i wymaga rozstrzygnięcia tej kwestii miedzy właścicielami nieruchomości na drodze cywilno-prawnej. Posadzenie drzew i krzewów z wykonaniem nawodnienia ogrodniczego - nie podlega definicji robót budowlanych. Uwagi dotyczące zajęcia pasa drogowego i nieprawidłowego zagospodarowania terenu należy kierować do Wójta Gminy [...], jako zarządcy wskazanej drogi. Również wskazywane utrudnienia komunikacyjne dla wnioskodawcy, wynikające z parkowania samochodów na poboczu jezdni, nie podlegają rozpatrzeniu przez nadzór budowlany; zastosowanie będą tutaj miały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 20l7r. poz. 2222 ze zm.), czy przepisy dotyczące ruchu drogowego. W zażaleniu J. S. zarzucił postanowieniu PINB naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie jest stroną postępowania, mimo że bezprawne działania M. J. w oczywisty sposób naruszają jego interes prawny; - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem zasady praworządności i wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów k.p.a. i pominięciem istotnych reguł i przepisów Prawa budowalnego; - art 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej i wszechstronnej oceny dowodów i oparcie się w zasadzie wyłącznie na dokumentacji dotyczącej przebudowy drogi gminnej, pomijając zupełnie to, że prace, których dotyczyło pismo nie były podejmowane w ramach ww. przebudowy przez gminę, a przez sąsiada, który zawłaszczył sobie część drogi gminnej, doprowadził do zmiany szerokości pasa drogowego; - art. 77 §1 k p a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawne i oparcie się na okolicznościach ustalonych w toku innego postępowania sprzed roku; - art. 29 ust 1 pkt 11a i 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; zwanej dalej "p.b.") poprzez ich błędne zastosowanie, mimo że prace podejmowane przez M. J. nie były objęte ww. wyłączeniem i w rzeczywistości stanowiły przebudowę drogi. Po rozpatrzeniu zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że PINB prawidłowo uznał, że Skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. WINB wyjaśnił, że należało odmówić wszczęcia postępowania również z tego powodu, że podanie z dnia [...] czerwca 2019 r. zawiera tożsamą treść z podaniem z dnia [...] lipca 2018 r., na które to została udzielona odpowiedź pismem z [...] września 2018 r. Jak wynika z ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2019 r. stan wskazanego w podaniu terenu nie uległ zmianie od czasu przeprowadzonej kontroli w dniu [...] sierpnia 2018 r. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego J. S. zarzucił postanowieniu WINB naruszenie: - art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r., pomimo istnienia przesłanek do wszczęcia tego postępowania, - art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, że Skarżący nie ma przymiotu strony, gdyż jego interes prawny nie przejawia się w konieczności zbadania prawidłowości wykonanego przez M. i I. J. utwardzenia gruntu z kostki brukowej, pomimo że interes prawny Skarżącego w zbadaniu prawidłowości wykonania tego utwardzenia jest oczywisty, albowiem w sposób bezpośredni oddziałuje na działkę siedliskową Skarżącego zlokalizowaną w [...], nr posesji [...], poprzez utrudnianie Skarżącemu wyjazdu i wyjazdu z tej posesji maszynami rolniczymi przez co Sąd Rejonowy w [...] toczy się aktualnie 21 spraw o popełnione wykroczenia, - art. 7 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą praworządności w związku z brakiem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i w konwencji błędną ocenę przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 roku, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i dokładnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 61 a k.p.a., podczas gdy prawidłowa i zgodna z zasadami logicznego myślenia analiza materiału zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że Skarżący ma uzasadniony interes prawny i winien być traktowany jako strony postępowania, a wniosek złożony w dniu [...] czerwca 2019 r. nie jest tożsame z wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r., a co za tym idzie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki negatywne wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Skarżącego, z uwagi na fakt sąsiedztwa działki, na której poprowadzona jest przedmiotowa droga, w sposób oczywisty postępowanie dotyczące prawidłowości wykonywanych robót w obszarze pasa drogowego w sposób oczywisty dotyczy interesu prawnego Skarżącego. Aktualnie z uwagi na wykonane utwardzenie przez M. i I. J. ma on utrudniony wyjazd ze swojej posesji. M. i I. J. poprzez wykonane w sposób sprzeczny z przepisami prawa utwardzenie samowolnie zorganizowali sobie parking, za sprawą którego, gdy są na nim zaparkowane samochody, Skarżący ma utrudniony wyjazd z posesji. Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne w ramach którego posługuje się maszynami rolniczymi, którymi poruszanie i manewrowanie wymaga odpowiednio dużej ilości miejsca. Niestety z uwagi na przedmiotowe szeroko pojęte roboty w pasie drogowym, Skarżący nie ma możliwości swobodnego wyjazdu ze swojej posesji. Nawet gdyby przyjąć za organami administracji, że pismo skażanego z dnia [...] czerwca 2019 r. jest tożsame zakresem z pismem z dnia [...] lipca 2018 r., organ winien był najpierw sprawdzić, czy nie doszło do zmiany stosunków istniejących w chwili zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r., a dopiero ewentualnie później winien był odmówić wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Art. 61a § 1 k.p.a. może znaleźć zastosowanie w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych. Przepis ten wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z przesłanek nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Odnośnie przyczyn podmiotowych odmowy wszczęcia postępowania wskazać trzeba wskazać trzeba, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Niewykluczone przy tym, że wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Odrębną, wynikającą z przyczyn przedmiotowych, przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Za każdym razem "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organu uznały, że w przypadku wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. wystąpiły obie przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, a więc braku interesu prawnego, wskazać trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, iż WINB podziela argumentację PINB. Z kolei PINB uznał, że skoro inwestycja została zrealizowana po drugiej stronie drogi, to wykonane roboty budowlane nie oddziałują na nieruchomość Skarżącego. W zażaleniu od postanowienia PINB Skarżący wskazał konkretne okoliczności mające w jego ocenie świadczyć o posiadaniu interesu prawnego, jednak przedstawiona przez niego argumentacja została zignorowana przez organ II instancji. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zawiera uzasadnienia, które pozwoliło by poddać kontroli prawidłowość rozumowania organów w tym zakresie. Tym samym zarówno postanowienie WINB jak i postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również zaakceptowanego przez WINB stanowiska organu I instancji, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Przytoczona przez organ reguła, wyrażana w orzecznictwie sądów administracyjnych nosi raczej znamiona posiłkowej wskazówki interpretacyjnej, aniżeli bezwzględnie wiążącej zasady. W art. 61 § 1 k.p.a. ustawodawca ustanowił regułę zgodnie z którą postępowanie wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Od zasady tej ustawodawca wprowadził pewne wyjątki. Przepisy prawa materialnego zawierają bowiem uregulowania, które wskazują, że wszczęcie niektórych postępowań musi być poprzedzone złożeniem wniosku przez uprawniony podmiot (np. art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, art. 59 ust. 7 tej ustawy, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2012 r. poz. 647]). Ustawodawca przewidział także sytuacje, w których postępowanie może się toczyć jedynie z urzędu (np. art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2014 r. poz. 518]). Zasadniczo przepisy dotyczące prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlane nie zawierają tego rodzaju ograniczeń. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez te organy może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek uprawnionego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1534/13, z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1005/06 oraz z dnia 15 marca 2016 sygn. akt II OSK 2667/14; http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie wskazał przepisu, który wyłączałby możliwość wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie legalności robót opisanych we wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r.. Nie sposób również podzielić stanowiska WINB, iż w sprawie wystąpiła inna uzasadniona przyczyna, przemawiająca za odmową wszczęcia postępowania. Organ powołał się na okoliczność, że wniosek Skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. zawiera treść tożsamą z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r. Jak już wspomniano, o innej uzasadnionej przyczynie odmowy wszczęcia postępowania można mówić m.in. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Z nadesłanych akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, żeby w przypadku wniosku Skarżącego z dnia z dnia [...] lipca 2018 r. zostało w ogóle wszczęte postępowanie administracyjne. Sama okoliczność, iż jak wskazuje to organ podanie z dnia [...] lipca 2018 r. zostało rozpatrzone i udzielono na nie odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2018 r., nie stanowił przeszkody wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. Wskazane uchybienia prowadzą do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB. Ponownie badając podanie Skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. organy powinny dokładnie rozważyć możliwość ewentualnego oddziaływania wykonanych robót na nieruchomość będącą własnością Skarżącego i tak dokonaną ocenę uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.