IV SA/Po 993/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej spółki [...] Sp. z o.o. kwotę 457,- (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z dnia[...] .06.2009 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] .12.2007r. nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na przebudowie skrzyżowania [...] wydaną dla [...] Sp. z o.o. i decyzją ostateczną z dnia[...] .08.2008 r. znak [...] przeniesioną na rzecz "[...]" Sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 18.05.2009 r. do Wydziału [...] wpłynął wniosek [...] złożony przez pełnomocnika o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie. Wniosek powyższy wpłynął w związku ze zwrotem nieruchomości położonej w [...] , a co za tym idzie utratą nieruchomości przez Miasto [...] na rzecz wnioskodawców. Do wniosku została załączona kserokopia zawiadomienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o dokonaniu odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Wnioskodawcy stwierdzili również, że nie wyrazili zgody na prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowym terenie. W celu zbadania zasadności wniosku, w dniu [...].06.2009 r. organ wznowił postępowanie i wezwał strony do zgłaszania wszelkich wniosków dowodowych w sprawie. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie wpłynęły żadne dalsze wnioski dowodowe. Organ podniósł, iż zgodnie z definicją art. 28. ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 06.156.1118 ze zm.) "...Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu... ". Organ wskazał, iż z analizy dowodów wynika, że w dniu wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę [...] nie byli stronami postępowania, gdyż nie byli właścicielami działki nr [...], w związku z tym zachodzi konieczność umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Stanowisko takie zostało zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007r. Sygn. akt II OSK 1510/06 - w sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania administracyjnego organ wykaże, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, postępowanie to powinien umorzyć na podstawie art. 105 §1 k.p.a., a nie wydawać decyzji merytorycznej na podstawie art. 151 §1 pkt. 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik wskazanych wyżej osób. W odwołaniu podniesiono, że bezspornym jest, iż inwestor "[...]" Sp. z o.o., na rzecz którego przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę, nie ma prawa do dysponowania nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane. W związku z tym, w ocenie odwołującego, utrzymywanie w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezprawne. Odwołujący wniósł także, że w przypadku utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, "o wskazanie drogi prawnej, na której inwestor, któremu wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, utraci możliwość prowadzenia inwestycji na cudzym gruncie bez zgody właściciela". Decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że organ I instancji uznał, iż pełnomocnik, występując z wnioskiem o wznowienie postępowania i powołując się na zmianę właścicieli jednej z działek, na której ma być realizowana inwestycja, miał na uwadze przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji nie przeprowadził jednak postępowania wyjaśniającego, pozwalającego w sposób kategoryczny wyjaśnić, czy jest to faktyczna i jedyna podstawa wniosku z zakresu ustawowych przesłanek z art. 145 k.p.a. Dowolność uznania organu I instancji w tej sprawie, przy jednoczesnym braku ustalenia intencji wnioskodawcy, stoi w sprzeczności z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Wojewoda wskazał, iż organ I instancji nie przeprowadził także postępowania wyjaśniającego w sprawie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei zgodnie z § 2 wskazanego artykułu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazuje, iż ewentualne kwestie sporne między inwestorem, a obecnymi właścicielami działki, na której ma być realizowana inwestycja, mogą być rozstrzygane na drodze sądowej w ramach postępowania cywilnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ I instancji nie przeprowadził, a miał obowiązek przeprowadzić, postępowanie wyjaśniające, pozwalające ustalić czy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest faktyczną i jedyną podstawą wniosku z zakresu ustawowych przesłanek wznowienia postępowania; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy organ ponad wszelką wątpliwość stwierdził, że nie zachodziła powołana przez uczestników postępowania przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, miał obowiązek badać czy nie upłynął określony art. 148 § 1 k.p.a. termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania; art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy organ I instancji ustalił, że uczestnikom postępowania nie przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, miał obowiązek wydać decyzję merytoryczną w przedmiocie odmowy uchylenia kwestionowanego pozwolenia, a nie umarzać wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe; art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach zasad uwzględniania słusznych interesów stron oraz pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa; art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Skarżąca podniosła, iż zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest nietrafny, gdyż z treści złożonego przez uczestników postępowania wniosku jednoznacznie wynika, iż przyczyną, dla której wnoszą oni o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest brak ich udziału w tym postępowaniu w charakterze stron. Ponadto wnoszący podanie nie ma obowiązku podawać podstawy prawnej, na jakiej domaga się wszczęcia i przeprowadzenia postępowania. Oceny w tym zakresie, w oparciu o treść złożonego wniosku, dokonuje organ administracji. W ocenie Skarżącej nawet, jeśli organ nie dał wyrazu w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu, że poczynił ustalenia w powyższym zakresie, to uchybienie to nie miało charakteru istotnego. Nie rzutowało to, bowiem na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Bez względu na to czy uczestnicy postępowania złożyli swój wniosek w terminie czy też nie, obowiązkiem organu byłoby wydać w niniejszej sprawie identyczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Skarżąca wskazała, że ustalenie w toku wznowionego postępowania, iż z uwagi na uchybienie określonemu w art. 148 k.p.a. terminu, postępowanie to nie podlegało wznowieniu, skutkuje obowiązkiem jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Dalej strona skarżąca wskazała, iż uchylając zgodną z prawem decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Wojewoda Wielkopolski naruszył wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Z uwagi na brak legitymacji po stronie uczestników postępowania do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie sprawa powinna zostać umorzona jako bezprzedmiotowa, organ II instancji naruszył art. 16 § 1 k.p.a. nakazując Prezydentowi Miasta [...] ponownie rozpatrywać sprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują, czy organy administracyjne, wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. dalej –p.p.s.a.), sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pk1 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania i dokonał wadliwej ich wykładni. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 kpa. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 kpa oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145 § a 1 kpa. Jest niespornym, że skarżący wskazywali jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie skrzyżowania [...]. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W chwili przesłania wniosku nie można było, precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem w celu ustalenia czy wniosek jest zasadny, należało wznowić postępowanie. "W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa" (por. wyrok NSA z 14.06.1999 r. sygn. akt IV SA 2397/98) Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnie fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z 7.01.2009 r. II OSK 1747/07). Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, wynika, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...].12.2007 r.) [...] nie byli stronami postępowania, gdyż nie byli właścicielami działki nr [...]. Załączone do wniosku o wznowienie postępowania zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] dowodzi, iż wpis w księgę wieczystą o zmianie właściciela przedmiotowej działki [...] nastąpił w dniu[...] .02.2009 r., a decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna w dniu[...] .03.2009 r. Nie było błędem organu to, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, następnie umorzył to postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Skoro okazało się, że podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony upoważniającego do takiego żądania (art. 147 k.p.a.).to było to prawidłowe zakończenie postępowania (art. 104 § 2 in fine k.p.a.) Konkludując Sąd uznał, iż ustalenia organu I instancji są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych. Przytaczając definicję strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) i wychodząc z założenia, że żądający wznowienia postępowania nie dysponują interesem prawnym Prezydent Miasta [...] prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Kontrolując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił wywodów decyzji i odpowiedzi na skargę Wojewody Wielkopolskiego. W ocenie Sądu, mimo, że wszczęto postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania na żądanie podmiotu nie mającego legitymacji strony w danej sprawie, organ był obowiązany umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa) mimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania. Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", 152, 200 p. p. s. a. orzeczono jak w sentencji wyroku. MZ