IV SA/Po 998/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczaną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] spółki z ograniczaną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. K. i K. S., M. i S. P., A. i M. S. oraz S. S. (zwani dalej łącznie "uczestnikami" lub "wnioskodawcami") jako właściciele nieruchomości położonych w R. przy ul. [...] oznaczonych jako działki nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy K. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Burmistrz powołał biegłego w sprawie. W związku z zapytaniem wnioskodawcy, organ I instancji wyjaśnił, że Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Ś. podjął działania mające na celu odnalezienie na terenie działki nr ew. [...] i [...] urządzeń melioracyjnych i włączenie ich do zbieracza drenarskiego, a następnie przez studnie zbiorcze do rowu melioracyjnego. W związku z przeprowadzoną opinią biegłego w toku postępowania administracyjnego, ustalono, że Spółka A (zwana dalej "Skarżącą") przez zagospodarowanie terenu naruszyła stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a w szczególności działek nr [...], [...], [...] oraz [...]. Ponadto, biegły zalecił wykonanie określonych prac, celem usunięcia naruszenia stosunków wodnych. Skarżąca wyjaśniła, że zrealizowała odprowadzenie wód opadowych zgodnie z projektem oraz pkt 1.3. decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2011 r. o warunkach zabudowy. Zdaniem Skarżącej, Gmina K. jest zobowiązana do realizacji zadania własnego jakim jest oprowadzanie wód. Sama Skarżąca zagospodarowując teren wykonała przebudowę ul. [...] przez podwyższenie krawężników oraz zwiększenie wpustów deszczowych. Tym samym, w ocenie Skarżącej, nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Burmistrz nakazał Skarżącej wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom przez zaprojektowanie i wykonanie systemu kanalizacji deszczowej w ulicy [...] i [...] na działkach nr ew. [...], [...] oraz [...] z włączeniem do rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obręb D. (pkt 1) oraz odmówił nakazania właścicielom działek nr ew. od [...] do [...] obręb R. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom (pkt 2). W terminowo wniesionym odwołaniu, Skarżąca zaskarżyła decyzję organu I instancji w całości. Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej w toczącym się postępowaniu wespół z naruszeniem obowiązku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skarżąca podniosła, że od momentu sporządzenia opinii biegłego, wykonała zalecane prace, przez co na dzień wydania decyzji organu I instancji nie występowała zmiana stanu wody na gruncie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. związane z pominięciem dowodów w postaci oświadczenia Skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. zawierające uwagi i wniosku złożone do postępowania, porozumienia zawartego z Gminą K. w sprawie remontu drogi gminnej ulicy [...] wraz z odwodnieniem powierzchniowym i oświetleniem ulicznym w R. a także protokołu odbioru technicznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. wykonanych robót przez Skarżącą. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na wykonanie prac, naruszenie art. 80 k.p.a. przez uczynienie z opinii biegłego jedynego i kluczowego dowodu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Podniesiono także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, zwanej dalej "Prawem wodnym") przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy cytowany przepis nie obowiązuje w polskim porządku prawnym i nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, a także brak istnienia wykazywanych przez organ I instancji przesłanek materialno-prawnych powołanego przepisu. Zarzucono także naruszenie art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, zwanej dalej "ustawą derogującą Prawo wodne") przez jego zastosowanie podczas gdy w sprawie zachodzi odmienna sytuacja, do której cytowany przepis nie ma zastosowania, w której właściwy organ administracji dokonuje jedynie czynności sprawdzającej pod względem technicznym – prawidłowego odprowadzenia wód opadowych do rowu melioracyjnego i czy nie istnieje zagrożenie związane z wodami opadowymi oraz jaka jest przyczyna tej sytuacji co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Burmistrz nie miał kompetencji do rozstrzygnięcia przedmiotowej spraw w oparciu o art. 545 ust. 4 ustawy derogującej Prawo wodne. Ostatnim podniesionym zarzutem było naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g.") przez jego niezastosowanie, w sytuacji której na terenie R. nie jest wybudowany system kanalizacji deszczowej oraz nie wykształcił się rynek usług w zakresie zbiorowego odprowadzania wód odpadowych, a realizacja wymienionych obowiązków należy do zadań własnych Gminy K.. Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w całości w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyłożyło oraz wyjaśniło ponownie treść opinii biegłego uznając, że ustalenia organu I instancji były prawidłowe. Ponadto, Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie reżim Prawa wodnego – art. 29 ust. 3, który stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżąca zakwestionowała decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca podniosła zarzuty przytoczone w odwołaniu od decyzji Burmistrza. Dodatkowo, powołano zarzut naruszenia art. 107 § 1 oraz § 2 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oraz niepodanie, które fakty organ II instancji uznał za udowodnione, jakim odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim dotyczy tych dokumentów, które przedłożyła do sprawy Skarżąca, a które świadczyły o wykonaniu prac. Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I oraz II instancji oraz o zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże Sąd nie wziął pod uwagę wszystkich zarzutów z uwagi na przedwczesność ich rozpoznania. Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kolegium według następującej argumentacji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kwestię fundamentalną, jaką jest zakres zaskarżenia decyzji Burmistrza. Skarżąca wniosła odwołanie, w której zaskarżyła decyzję organu I instancji w całości, podczas gdy była adresatem jedynie pkt 1 decyzji,. Organ II instancji nie wyjaśnił, czy w istocie wolą Skarżącej było także kwestionować rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, których nie jest adresatem, a także czy wykazała ona interes prawny w tym zakresie. Kolejna kwestia, która była konsekwentnie podnoszona przez Skarżącą to naruszenie art. 545 ust. 4 ustawy derogującej Prawo wodne. Zgodnie z powołanym przepisem: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej." Bezsporne jest to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z dniem [...] grudnia 2017 r. na wniosek uczestników (art. 61 § 3 k.p.a.). Wówczas obowiązującym aktem normatywnym stanowiącym podstawę prawną wydania decyzji organu I instancji było Prawo wodne. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła natomiast w życie ustawa derogująca Prawo wodne. W art. 545 ust. 4 powołanej ustawy wprowadzono nakaz stosowania przepisów dotychczasowych tj. Prawa wodnego do wszystkich wszczętych, a niezakończonych postępowań administracyjnych, nie wymienionych w art. 545 ust. 1-3d. Oznacza to, że z woli ustawodawcy, postępowanie wszczęte, a niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy derogującej Prawo wodne winno się toczyć według reżimu Prawa wodnego. Zagadnienie intertemporalności prawa jest przedmiotem zainteresowania doktryny prawa. Przyjmuje się powszechnie, że ustawodawca, który nowelizuje prawo, w trojaki sposób dokonuje rozstrzygnięcia wpływu przepisów tzw. nowego prawa, na stan prawny zastały w momencie toczącego się postępowania. Zasadą jest, że milczenie ustawodawcy co do skutków nowelizacji na dotychczasowy porządek prawny, oznacza nakaz stosowania przepisów nowego prawa do spraw wszczętych a niezakończonych (zob. wyrok TK z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt K [...], Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z 2006 r., nr [...], poz. 149, zob. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz [...], System Informacji Prawnej LEX nr 463293). W niniejszej sprawie, ustawodawca postanowił zastosować odmienną technikę uregulowania spraw intertemporalnych. Jego wolą było, aby sprawy z zakresu Prawa wodnego, które wszczęto, a nie zakończono w momencie wejścia w życie ustawy derogującej Prawo wodne, toczyły się dalej według przepisów uchylonych, na mocy art. 545 ust. 4. Takie rozstrzygnięcie nosi miano "zasady dalszego działania prawa dawnego" (Legislacja w administracji. Materiały do konwersatoriów, (red.) K. Ziemski, P. 2016, s. 66). W związku z powyższym, Sąd uznaje zarzut Skarżącej w przedmiocie naruszenia art. 545 ust. 4 ustawy derogującej Prawo wodne za nieuzasadniony. Skoro bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte w momencie obowiązywania Prawa wodnego, a w dniu 1 stycznia 2018 r. nie zostało zakończone, to na mocy art. 545 ust. 4 ustawy derogującej Prawo wodne, należy stosować przepisy uchylone. Tym samym, zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest obarczone wadą nieważności. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo pod względem obowiązującego reżimu prawnego. Fakt, że postępowanie toczyło się głównie w czasie obowiązywania ustawy derogującej Prawo wodne, nie może mieć wpływu na stosowanie reżimu prawnego tego aktu normatywnego. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd stwierdza, że organ II instancji nie dopełnił swojego obowiązku polegającym na odniesieniu się do zarzutów podniesionych w treści odwołania. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji i każdego postanowienia jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. "Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...], https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Kolegium nie odniosło się do podnoszonego zarzutu, zgodnie z którym Burmistrz nie wziął pod uwagę dokumentacji, której Skarżąca przypisywała istotną doniosłość dla sprawy. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 k.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania [§ 1]. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym [§ 2].") oraz art. 11 k.p.a. ("Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu."). Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2001 r. sygn. akt IV SA [...], LEX nr 51234). Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Kolegium wyjaśniło jedynie zasadność stosowania reżimu Prawa wodnego. Następnie zrelacjonowano opinię biegłego, posiłkując się znacząco na ustaleniach Burmistrza, jednakże w sytuacji, w której Skarżąca podnosi istotne zastrzeżenia do opinii, sygnalizując także, że należy wziąć pod uwagę inne dokumenty noszące znamiona dowodów, organ II instancji powinien dokonać konfrontacji podnoszonych zarzutów z efektami postępowania w I instancji. Odniesienie się do opinii biegłego jest niewystarczające w zakresie rozpoznania sformułowanych zarzutów. To z kolei rzutuje na prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, do którego zobowiązany jest organ II instancji na podstawie art. 15 k.p.a. wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Istotą dwuinstancyjności jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - co wymaga ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy - a nie jedynie formalna kontrola decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy jest nie tyle uprawniony, co zobowiązany do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy, jaki nastąpił po dniu wydania decyzji I instancji. "Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, rzeczą organu drugiej instancji jest ponowne zbadanie sprawy w jej całokształcie. Organ ten zatem nie tylko dokonuje oceny rozstrzygnięcia, które w sprawie zapadło, ale również bada materiał dowodowy zgromadzony w sprawie z uwzględnieniem zarzutów odwołania i dopiero wówczas, gdy analiza ta wskazuje na jego istotne braki może skorzystać z możliwości jakie daje art. 138 § 2 k.p.a." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz [...], CBOSA). W rezultacie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli sądowej, co musi skutkować jej uchyleniem. Sąd uznaje, że rozpoznanie pozostałych zarzutów podniesionych w treści skargi jest przedwczesne, gdyż w pierwszej kolejności, powinny być zbadane w postępowaniu administracyjnym odwoławczym. Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. W związku z tym, Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł w tym: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności adwokata oraz [...] zł – opłata z tytułu udzielonego pełnomocnictwa (pkt 2. sentencji wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji, zbadać zarzuty wniesionego odwołania i wyczerpująco odnieść się do nich w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium powinno także wziąć pod uwagę zakres wniesionego odwołania, w jakim Skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcie Burmistrza. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ administracji nie jest związany opinią biegłego i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji przedstawionej przez biegłego. W niniejszej sprawie organ musi mieć też na uwadze, że część zarzutów Skarżącej ogniskuje się wokół kwestii wykonania już przez nią urządzeń zapobiegającym szkodom t.j. systemu kanalizacji deszczowej, a także wykonania określonych prac jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji, skutkiem czego już wówczas nie występowały przesłanki uzasadniające zastosowanie nakazu z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.