IV SAB/Po 10/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku D. Z. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. Z. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia [...] grudnia 2021 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, który został złożony w dniu [...] września 2021 roku. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz zażądał: - zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, - przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., - wymierzenia organowi maksymalnej grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie stosownym aktem, a także nie zawiadomił wnioskodawcy o zwłoce w załatwieniu sprawy. W ocenie skarżącego zaniedbanie organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa, bo "termin załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony". Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie do organu administracji publicznej. Wojewoda nie może w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że na dzień [...] stycznia 2022 roku wniosek skarżącego zawiera liczne braki formalne. Wnioskodawca nie dołączył do akt sprawy załącznika nr [...] wymaganego w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę oraz czterech aktualnych fotografii. Strona nie wywiązała się z obowiązku uiszczenia opłaty z chwilą złożenia wniosku. Oryginał paszportu nie został okazany pracownikowi organu. Cudzoziemiec nie dokonał obowiązku osobistego stawiennictwa, który wynika z art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda wyjaśnił, że od lipca w Urzędzie wprowadzony został nowy system rezerwacji wizyt. Pracownicy telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa. Kolejność wykonywanych połączeń zależy od terminu złożenia wniosku. System ma na celu zapewnienie równego i sprawiedliwego dostępu do złożenia odcisków linii papilarnych. Obecnie pracownicy kontaktują się z cudzoziemcami, którzy złożyli wniosek w marcu 2021 roku. Zmiana rezerwacji wizyt została wymuszona przez czynniki zewnętrzne, na które organ nie ma wpływu. Wizytę nadal można umawiać za pośrednictwem internetowego systemu rezerwacji. Organ zaznaczył, że pomimo trudnej sytuacji pandemicznej bezpośrednia obsługa klienta funkcjonuje nieprzerwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza treści dokumentów złożonych do akt administracyjnych przekazanych Sądowi ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. D. Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem w postaci elektronicznej z dnia [...] września 2021 roku, na adres do doręczeń elektronicznych Wojewody, wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z informacją zawartą we wniosku, w dniu [...] września 2021 roku (data stempla pocztowego), w celu usunięcia braków wniosku przesłane zostały w formie papierowej: wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę, pełnomocnictwo, zaświadczenie o zameldowaniu, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL, umowa o pracę, oświadczenie o powierzeniu pracy dla cudzoziemca, kserokopia paszportu cudzoziemca. Dokumenty wpłynęły do W. Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] października 2021 roku (prezentata organu). Pismem z dnia [...] listopada 2021 roku pełnomocnik wnioskodawcy złożył ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody (wpływ do organu [...] listopada 2021 roku). Wnioskodawca zażądał wyznaczenia organowi dodatkowego 20-dniowego terminu na załatwienie sprawy, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także wyjaśnienia przyczyn oraz ustalenia winnych przewlekłości i bezczynności, a także podjęcia kroków zapobiegających takim sytuacjom w przyszłości. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 roku ([...]), uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że wniosek cudzoziemca, na dzień jego złożenia, zawierał braki formalne. Powyższa okoliczność spowodowała, iż nie rozpoczął jeszcze wtedy bieg terminu do rozpatrzenia sprawy. Zarzut bezczynności Wojewody jest nieuzasadniony. D. Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia [...] grudnia 2021 roku (prezentata organu z dnia [...] grudnia 2021 roku), wystąpił do sądu administracyjnego ze skarga na bezczynności Wojewody. Sąd uznaje, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. W świetle dokumentów przekazanych sądowi na dzień wniesienia skargi do sądu, a także na dzień wydania wyroku, sprawa zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje niezałatwiona. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi. Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. 2020, poz. 35) nie określą szczególnych terminów załatwiania spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy. Zastosowanie znajdują tu ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone ustawą z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735; dalej w skrócie K.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 § 3 w związku z art. 61 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, rozpoczyna bieg od dnia wszczęcia postępowania, czyli od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13; ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej podejmuje w toku wszczętego postępowania. Zatem wbrew zapatrywaniom Wojewody, a także argumentacji powołanej w uzasadnieniu postanowienia rozstrzygającego ponaglenie, bieg terminu na załatwienie sprawy z wniosku skarżącego rozpoczął się w dniu [...] września 2021 roku (wpływ wniosku drogą elektroniczną do organu). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Ustawowy dwumiesięczny maksymalny termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej upłynął w kontrolowanej sprawie z dniem [...] listopada 2021 roku. Od dnia wszczęcia postępowania przed Wojewodą do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ([...] stycznia 2022 roku) upłynęły prawie cztery miesiące. Analiza akt sprawy wskazuje, że w powyższym okresie Wojewoda nie podjął żadnych działań mających na celu załatwienie wniosku skarżącego, w tym działań mających na celu usunięcia braków wniosku, które stanowią przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby do dnia [...] stycznia 2022 roku w sprawie wystąpiły okresy zawieszenia postępowania, okresy trwania mediacji oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego sprawę (wyrok NSA z 21.03.2019 r., I OSK 2497/17, LEX nr 2655334). Pomimo upływu maksymalnego dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej Wojewoda nie zrealizował obowiązku zawiadomienia strony o braku załatwienia sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że wskazane obowiązki pozostają aktualne także w sytuacji, gdy niezałatwienie sprawy w terminie jest spowodowane przyczynami niezależnymi od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Z powyższych względów Sąd uznał, że brak załatwienia sprawy z wniosku skarżącego do dnia [...] stycznia 2022 roku należy kwalifikować, jako bezczynności organu, w rozumieniu art. 35 § 3, art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednak w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie ujawnił okoliczności uzasadniających stanowisko, że brak załatwienia kontrolowanej sprawy w ustawowym miesięcznym terminie na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy w dwumiesięcznym terminie zakreślonym dla sprawy szczególnie skomplikowanej, jest wynikiem rażących zaniedbań odnośnie obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Argumentacja odpowiedzi na skargę koresponduje z okolicznościami znanymi Sądowi z urzędu (sprawa o sygn. akt. IV SAB/Po 78/21), iż w 2020 roku skarżony organ wydał 21.692 rozstrzygnięcia, tj. o 3.507 decyzji więcej niż w 2019 roku. W 2021 roku do dnia [...] kwietnia 2021 roku, skarżony organ wydał 7.867 decyzji w sprawach cudzoziemców. Stały wzrost liczby wydawanych średniomiesięcznie rozstrzygnięć (1.515 - decyzji miesięcznie w 2019 roku, 1.807 - decyzji miesięcznie w 2020 roku, 1.969 - decyzji miesięcznie w 2021 roku) potwierdza argumentację organu, co do tego, że opóźnienia w załatwieniu także kontrolowanej sprawy nie są powodowane rażącymi zaniedbaniami, celowym działaniem, czy lekceważeniem strony postępowania. Przekroczenie terminów załatwienia sprawy spowodowane ilością prowadzonych sprawa, a do tego wzrastająca ilością spraw załatwianych wskazują, na brak podstaw do stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej niż sądowy nakaz załatwienia sprawy. Nieuzasadnione w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest w szczególności karanie skarżonego organu grzywną. Okoliczności kontrolowanej sprawy nie potwierdzają argumentacji skargi o wielokrotnym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy. Skarżący nie wykazał, a Sąd nie ujawnił, aby stan bezczynności spowodowany był celowym, lekceważącym względem strony, działaniem organu. Argumentacja skargi nie wskazuje uchybień uzasadniających stosowanie środków prawnych o charakterze kompensacyjnym, jak przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i 3, §1a ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził bezczynność organu (pkt 2 wyroku) i uznał, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostały zakresie (pkt 4 wyroku) O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł).