IV SAB/Po 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew 1. zobowiązuje Burmistrza T. do załatwienia wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w terminie 21 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza T. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza T. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 lipca 2015 roku wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga na bezczynność Burmistrza T.. W skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa A (zwana dalej :Spółdzielnią) w T. zażądała zobowiązania Burmistrza do wydania w terminie 14 dni decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew ,stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwrotu kosztów postępowania i przeprowadzenia dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Burmistrza T.. Spółdzielnia w skardze podniosła ,że w dniu [...] lutego 2015 roku wniosła o wydanie zezwolenia na usunięcie 460 sztuk drzew z terenu nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...],położonych w miejscowości T.. Pismem z dnia [...] marca 2015 roku Burmistrz T. wezwał Spółdzielnię do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez załączenie do wniosku kopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz mapy z projektowanymi obiektami budowlanymi, ze wskazaniem zaistniałych kolizji drzew z inwestycją. Spółdzielnia w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 roku wskazała, że z uwagi na brak podstawy prawnej żądania, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku jest bezpodstawne. Burmistrz T. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 roku poinformował o pozostawieniu wniosku Spółdzielni bez rozpoznania stwierdzając ,że spółdzielnia pomimo wezwania organu nie usunęła "Braku formalnego" wniosku polegającego na niezałączeniu do wniosku decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Pismem z dnia [...] maja 2015 roku Spółdzielnia wezwała Burmistrza T. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez merytoryczne rozpatrzenie wniosku Spółdzielni o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Burmistrz T. pismem z dnia [...] maja 2015 roku doręczonym w dniu [...] czerwca 2015 roku poinformował o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska w sprawie. W ocenie Spółdzielni pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia zostało dokonane z naruszeniem art.64§ 2 k.p.a. Zdaniem spółdzielni żaden z obowiązujących przepisów prawa nie stanowi o konieczności posiadania pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wezwanie o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz mapy z projektowanymi obiektami budowlanymi nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W konsekwencji, niewykonanie tego żądania poprzez Spółdzielnię nie uzasadniało pozostawienia wniosku bez rozpoznania i nie stanowiło przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Działanie Burmistrza T. jest tym bardziej niezrozumiałe, że brak decyzji zatwierdzającej projekt budowlany nie stanowił dla niego przeszkody do wydania na wniosek Spółdzielni decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku zezwalającej na usunięcie drzew, wydanej w tym samym stanie prawnym i analogiczny stanie faktycznym. Burmistrz T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Burmistrz podał ,że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania [...]z 2015 .02. [...] organ zawiadomił wnioskodawczynię o przeprowadzeniu dowodu z oględzin wnioskowanych do wycięcia drzew w dniu [...] marca 2015 roku. Z wyznaczonych oględzin został sporządzony protokół . W oględzinach oprócz przedstawiciela organu, brało udział dwóch przedstawicieli wnioskodawczyni. Podczas oględzin ustalono, że do wycięcia są :sosna pospolita-436 sztuk, czeremcha zwyczajna-6 sztuk, brzoza brodawkowata-14 sztuk, dąb szypułkowy-1 sztuka. Wśród tych drzew nie stwierdzono drzew gatunków chronionych ani też występowania obszaru Natura 2000 oraz obszarów chronionego krajobrazu. Ustalono również ,że drzewa te wyrosły w wyniku samosiewu, gęsto zarastają teren działek i prawdopodobnie wyrosły po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego (co należy sprawdzić, zwłaszcza w przypadku dębów.)Pismem z dnia [...] marca 2015 roku Spółdzielnia została zgodnie z art.36§ 1 kpa poinformowana, że z powodu trudności w rozstrzygnięciu sprawy, wniosek jej zostanie rozpatrzony w terminie do [...] kwietnia 2015 roku. Zdaniem organu wniosek Spółdzielni nie został poparty żadnym dowodem ,który wskazywałby na konieczność usunięcia całego drzewostanu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. Niniejsza sprawa została wszczęta w dniu [...] czerwca 2015 roku , a więc jeżeli chodzi o rozpoznawanie skarg na bezczynność zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 2. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 maja 2015 roku poz.658)przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Przepis art.149 ppsa został w tej ustawie zmieniony w art.1 pkt 40, co oznacza konieczność zastosowania w tej sprawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie z przepisem art. 149. § 1. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniała, zarzucana w skardze, bezczynność organu a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Oceniając powyższe trzeba wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W niniejszej sprawie, jak to już wyżej wskazano wniosek do Burmistrza T. z dnia [...] lutego 2015 roku wpłynął w dniu [...] lutego 2015 roku . Zatem określony w art. 35 § 3 ab initio k.p.a. miesięczny termin do załatwienia sprawy w pierwszej instancji upływał z dniem [...] marca 2015 roku. Burmistrz z uwagi na rozmiar wniosku skorzystał z możliwości, jaką daje przepis art. 36 § 1 k.p.a. – który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki i przedłużył rozpoznawanie sprawy do dnia [...] kwietnia 2015 roku. W dniu [...] lutego 2015 roku wydał zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania . Natomiast w dniu [...] marca 2015 roku już prowadził postępowanie dowodowe ,przeprowadzając oględziny na działkach objętych wnioskiem (protokół z oględzin znajduje się w aktach sprawy).Natomiast w dniu [...] marca 2015 roku sporządził wezwanie do uzupełninia braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła Burmistrzowi T. bezczynność w rozpoznaniu jej żądania w zakresie wydania pozwolenia na wycinkę drzew, wskazując na nieprawidłowe pozostawienie jej podania bez rozpoznania. Należy podkreślić, że mimo, iż skarżący przed złożeniem skargi wniósł do organu zamiast zażalenia, pismo nazwane "wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" Sąd przyjął, że został wyczerpany tryb zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego. Skarżąca działała bez zawodowego pełnomocnika, a więc Burmistrz w momencie otrzymania wezwania do usunięcia prawa, mógł wezwać Spółdzielnię do sprecyzowania, czy miał potraktować jej pismo jako zażalenie na bezczynność. Wobec powyższego w uznaniu Sądu należy przyjąć, że skarga została wniesiona z zachowaniem środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a.. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, była trafnym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na wycinkę drzew. Zastosowana sankcja wynikała z bezskutecznego upływu terminu, jaki Burmistrz wyznaczył na usunięcie braków wniosku z dnia [...] lutego 2015 roku( data wpływu [...] luty 2015) .Wezwanie takowe wystosował dopiero w dniu [...] marca 2015 roku Niewątpliwie tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a., a skoro przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a K.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 64; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, ze jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Instytucja ta odnosi się jednak do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 k.p.a.) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 k.p.a.) jak nie załączenie dokumentu pełnomocnictwa, czy niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Charakterystyczną cechą tych braków pozostaje jednak to, iż ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Jak zwracano przy tym uwagę w orzecznictwie, powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997, Nr 3, poz. 114, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 352/15). Wymogi jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu określał w dniu rozstrzygania przez organ przepis art. 83 ust. 4(przed zmianą przepisów a więc w dacie złożenia przez stronę wniosku tzn. [...] lutego 2015 roku) ustawy o ochronie przyrody. Wniosek taki musiał wtedy zawierać: 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości albo właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; 2) tytuł prawny władania nieruchomością, z tym że wymóg ten nie dotyczy wniosku właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; 3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu; 4) obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm; 5) przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew; 6) przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu; 7) wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy; 8) rysunek lub mapę określającą usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej nieruchomości. Brak w tym przepisie zastrzeżenia, że podmiot ubiegający się o zezwolenia na wycinkę drzew musi dysponować ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz mapę z projektowanymi obiektami budowlanymi, ze wskazaniem zaistniałych kolizji drzew z inwestycją. Sam organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazuje, że żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie stanowi o konieczności posiadania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, aby móc ubiegać się o zezwolenia na wycinkę drzew, jednak jak zauważa organ tylko konkretne uzasadnienie każdego przypadku wycięcia drzewa może stanowić przesłankę do dania prymatu interesowi strony nad interesem społecznym wynikającym z ustawy o ochronie przyrody, a najlepszym uzasadnieniem tego może być właśnie posiadanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. O ile podzielić należy stanowisko organu w zakresie w jakim wskazuje, że decyzja taka może stanowić pozytywną przesłankę do wydania zgodny na wycinkę drzew, która to przecież jest decyzją uznaniową, to jednak nie sposób zgodzić się z organem, by brak tej decyzji stanowił brak formalny podania. Brak takiej decyzji nie uniemożliwiał organowi merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy podaniu temu z uwagi na poważne braki nie może zostać nadany dalszy bieg. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności zauważyć należy, że organ przecież nie tylko wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania( a takowe może być tylko wszczęte na skutek wniosku złożonego wraz z wszystkimi wymogami formalnymi , ale podjął już czynności dowodowe w postaci oględzin drzew objętych wnioskiem). Sąd zauważa ,że Spółdzielnia do wniosku z dnia [...] lutego 2015 roku załączyła wydruk z informacji przestrzennej Miasta i Gminy T. z oznaczeniem geodezyjnym działek oraz zdjęciem posadowionych na nich drzew, jak i wydruk z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z oznaczeniem jedynej możliwości zabudowy na konkretnych działkach z jednoczesnym oznaczeniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, oraz szczegółowy spis drzew podlegających wycince. Z uwagi na rozmiar planowanej przez Spółdzielnię inwestycji ,rzeczywiście ten sposób udokumentowania konieczności wycięcia drzew mógł być niewystarczający. Słusznie więc organ przeprowadził celem wyjaśnienia oględziny . Zauważyć jednak należy ,że są to już czynności dowodowe w ramach merytorycznego rozpoznawania sprawy ,które prowadzić powinny do merytorycznego jej zakończenia. Sąd nie przesadza oczywiście w ramach badania zarzucanej bezczynności organowi, wyniku tego postępowania , czyli treści merytorycznej decyzji. Jednakże ten etap postępowania powinien zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej a nie pozostawieniem podania bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku skarżącej jest w ocenie Sądu wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ wniosku o wydanie pozwolenia na wycinkę drzew. Termin 21 dni, liczony zgodnie z dyspozycją przepisu art. 286 P.p.s.a., a korespondujący z treścią przepisu art. 35 § 3 K.p.a., nie będzie obejmował ewentualnego wyznaczenia przez organ odpowiedniego terminu do uzupełnienia ewentualnych braków materialnych . Jednocześnie nie sposób uznać, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął czynności mające na celu nadanie biegu wnioskowi Spółdzielni, a pozostawienie podania bez rozpoznania wynikało z błędnej wykładni przepisów. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę bezczynność Burmistrza nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynęło 7 miesięcy( od [...] kwietnia 2015 roku po wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy pięć miesięcy) , jednak bezczynność wynikała z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a i rozmiaru żądania . Z tej też przyczyny Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku. Zarazem Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., i brak wniosku strony w tym przedmiocie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.