IV SAB/Po 112/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 października 2023 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpatrzenia podania postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej G. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczonego wpisu. Pismem sporządzonym i nadanym w dniu 05 lipca 2023 r. (data wpływu do organu: 06 lipca 2023 r.) G. W. (zwana też dalej "Skarżącą"), reprezentowana przez r.pr. G. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy w związku z niezałatwieniem przez ten organ "podania – żądania strony z dnia 27.02.2023 r. (...) w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] obręb K. ". Z powołaniem się na zarzut naruszenia "art. 35 § 1 kpa a nawet art. 35 § 3 kpa i 12 kpa" Skarżąca wniosła o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "Organem") bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, 2. uwzględnienie skargi przez Sąd i zobowiązanie Burmistrza do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez Sąd terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez Organ w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności i przewlekłości, 4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność i przewlekłość Burmistrza – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż od wszczęcia postępowania z urzędu minęły ponad cztery miesiące, a Organ nie załatwił prostej sprawy, 5. przyznanie od Burmistrza na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub innej, uznanej przez Sąd za właściwą; Skarżąca musi znosić niedogodności związane z przedmiotową sprawą; nie dając rady sama, Skarżąca musiała zlecić prowadzenie postępowania przed organami administracji publicznej – pełnomocnikowi, 6. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł]. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że podaniem z 27 lutego 2023 r. Skarżąca zażądała wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...] obręb K. . Pismem z 20 marca 2023 r. Organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu obejmującego działki nr [...], [...], [...], obręb K. ", przy czym w zawiadomieniu Burmistrz nie podał daty wszczęcia postępowania, a data, którą opatrzono zawiadomienie, oznacza datę sporządzenia zawiadomienia, a nie wszczęcia postępowania. Od wszczęcia postępowania z urzędu minęły ponad 4 miesiące, a Burmistrz nie załatwił do tej pory prostej sprawy. Uzasadniając następnie żądanie przyznania od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, autor skargi podkreślił, że przyznanie owej sumy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma ona charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Skarżąca doznała w związku z bezczynnością i przewlekłością Organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Zmuszona jest bowiem znosić niedogodności związane z nielegalną inwestycją oraz bierność Organu w załatwieniu sprawy, a także korzystać odpłatnie z usług pełnomocnika nie tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale także w postępowaniu administracyjnym. Końcowo strona skarżąca podkreśliła, że skarga została poprzedzona ponagleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej w skrócie "SKO"), które postanowieniem z 29 maja 2023 r. stwierdziło bezczynność Burmistrza i wyznaczyło 30-dniowy termin załatwienia sprawy, którego Organ nie dotrzymał. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentowany przez r. M., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznał, że SKO postanowieniem z 29 maja 2023 r., otrzymanym przez Organ 30 maja 2023 r., stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się przewlekłości postępowania i zobowiązało go do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania tego postanowienia. Pismem z 20 czerwca 2023 r. Organ zawiadomił strony, że w dniu 19 czerwca 2023 r. zostało zakończone postępowanie administracyjne z wniosku Skarżącej z 24 lutego 2023 r. w przedmiocie przywrócenia przez uczestników postępowania I.J. i W. C. do stanu poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] przy ulicy [...] w K. Jednocześnie wezwał strony do zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie oraz do zgłaszania oświadczeń, dokumentów, wniosków dowodowych – w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Po upływie wyznaczonego terminu, w dniu 04 lipca 2023 r. została wydana decyzja kończąca postępowanie w ww. sprawie (znak: [...]), mocą której na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) nakazano wstrzymać użytkowanie terenu obejmującego działki nr ewid. [...],[...],[...] oraz wyznaczono 14-dniowy termin na złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę jej autor przedstawił sekwencję czynności podejmowanych wcześniej w przedmiotowej sprawie, by w konkluzji stwierdzić, że przedstawiony stan faktyczny i prawny jednoznacznie potwierdzają, że nie ma żadnej zwłoki w załatwieniu sprawy przez Burmistrza oraz że zostały w terminie wykonane wszystkie zalecenia zawarte w postanowieniu SKO z 29 maja 2023 r. W piśmie procesowym z 18 sierpnia 2023 r. pełnomocnik Burmistrza wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji SKO z 10 sierpnia 2023 r. ([...]) - utrzymującej w mocy ww. decyzję Burmistrza z 04 lipca 2023 r. - która, zdaniem Organu, jednoznacznie potwierdza, że nie ma żadnej zwłoki w załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na jej niedopuszczalność. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1). Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania złożonej skargi, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany został w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec cytowanego art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie wskazana przesłanka "wyczerpania środków zaskarżenia" została spełniona, gdyż Skarżąca pismem z 16 maja 2023 r. wniosła wymagane ponaglenie. Co więcej, ponaglenie to zostało już rozpoznane przez SKO, które postanowieniem z 29 maja 2023 r. ([...]) stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się przewlekłości postępowania i zobowiązało go do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia. Nawiązując jeszcze do przywołanego wyżej przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., a ściślej: do użytego w nim wyrażenia "w każdym czasie", należy wyjaśnić - w ślad za rozważaniami zawartymi w jednym z najnowszych postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 5184/21 (niepubl.) - że w orzecznictwie sądów administracyjnych przed rokiem 2020 pojawiała się rozbieżność poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność oraz przewlekłość organu w postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia skargi zakończone. Jednakże wątpliwości w tym zakresie zostały rozwiane poprzez podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 (ONSA 2020 r. nr 6, poz. 79) dotyczącej bezczynności, a następnie w uchwale z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (ONSA 2022 r. nr 3, poz. 34) dotyczącej przewlekłości postępowań. Treść obydwu uchwał jest oparta na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu drugiej z wymienionych uchwał (o sygn. akt II OPS 1/21) stwierdzono, że: "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania." Trzeba podkreślić, że cytowane stanowisko - zaprezentowane wyłącznie jako uzasadnienie uchwały dotyczącej kwestii ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego - nie podważa generalnych ustaleń, że samo już wydanie aktu administracyjnego jest, co do zasady, tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z przewlekłości (bezczynności) stan historyczny, uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie przez sąd administracyjny z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w postaci zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu - skoro akt taki został już wydany (ustawodawca w treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. używa określenia "wydanie w określonym terminie aktu"). Wypada podkreślić, że w treści uchwały o sygn. akt II OPS 5/19 (w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu) Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność (co należy również odnieść do skargi na przewlekłość) z samym faktem "wydania decyzji", po którym uprzednio ewentualnie zaistniały stan bezczynności / przewlekłości staje się już stanem historycznym. To zaś pociąga za sobą konieczność odrzucenia tak wniesionej skargi. Wypada zauważyć, że obowiązek odrzucenia skargi wynika wprost również z treści uzasadnienia uchwały o sygn. akt II OPS 1/21, w której stwierdzono, że za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia, rozumianego jako przewlekłość niedającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 29.09.2023 r., III OSK 5184/21, niepubl.; por. też postanowienie NSA z 30.08.2023 r., II OSK 1544/23, niepubl.). Również w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, zgodnie z którym "to nie doręczenie rozstrzygnięcia stronie postępowania decyduje o fakcie jego zaistnienia, tylko moment jego faktycznego wydania, tj. podpisanie" (zob. postanowienie WSA z 07.10.2022 r., II SAB/Po 219/21, dostępne w CBOSA). Pogląd ten bazuje na analizie wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa sądowego, w tym na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji" (zob. wyrok NSA z 15.07.2010 r., II OSK 2051/09, CBOSA). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził z kolei, iż: "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie" (zob. wyrok NSA z 09.12.2021 r., II OSK 1967/21, CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje doktryna, wywodząc, że: "W orzecznictwie sądowym zauważa się, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo" (zob. W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 130). Pogląd ten został w pełni zaakceptowany przez WSA w Poznaniu w przywołanym wyżej postanowieniu z 07 października 2022 r. o sygn. akt II SAB/Po 219/21 (CBOSA), w którym - zauważywszy dodatkowo, że: "Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że ziszczą się przesłanki z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podkreśla zwrot «akta sprawy». Tylko na ich podstawie dokonuje się oceny tego, czy decyzja / postanowienie jest zgodne z prawem obowiązującym w dniu jego wydania – tak materialnym jak i formalnym. W momencie wydania decyzji / postanowienie staje się ono elementem obrotu prawnego" - stwierdzono w konkluzji, że to nie doręczenie aktu administracyjnego (decyzji / postanowienia) decyduje o jego wejściu do obrotu prawnego, tylko data jego podpisania. Wypada w tym miejscu zauważyć, że nieco inaczej pojęcie "wydania" decyzji / postanowienia zostało "zdefiniowane" przez ustawodawcę na potrzeby szczególnej regulacji poświęconej milczącemu załatwieniu sprawy (art. 122a-122h k.p.a.). W myśl bowiem art. 122b k.p.a.: "Za dzień wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 1, albo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 122a § 2 pkt 2, uznaje się dzień: 1) nadania sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo 2) doręczenia za pokwitowaniem sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przez pracowników organu administracji publicznej lub inne upoważnione osoby, albo 3) wprowadzenia sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie do systemu teleinformatycznego w przypadku, o którym mowa w art. 391." Na gruncie cytowanego art. 122b pkt 1 k.p.a., wspomniane w uchwale o sygn. akt II OPS 1/21 "uzewnętrznienie" aktu można wiązać już z samym jego wysłaniem (verba legis: "nadaniem") w placówce operatora pocztowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że z akt tej sprawy jednoznacznie wynika, że Burmistrz wydał (podpisał) decyzję kończącą w pierwszej instancji przedmiotowe postępowanie w dniu 04 lipca 2023 r. Następnie decyzja ta została wysłana (verba legis: "nadana") w placówce operatora pocztowego w dniu 05 lipca 2023 r., a doręczona stronom (w tym Skarżącej) w dniu następnym (06 lipca 2023 r.). Z kolei skarga została sporządzona i wysłana ("nadana") przez Skarżącą w dniu 05 lipca 2023 r., i doręczona Organowi w dniu 06 lipca 2023 r. Tym samym, w znaczeniu technicznoprawnym skarga została wniesiona przez pełnomocnika Skarżącej w dniu 05 lipca 2023 r., czyli już po wydaniu decyzji (rozumianym jako jej sporządzenie i podpisanie, co nastąpiło 04 lipca 2023 r.), a w dniu jej wysłania ("nadania") do stron, czyli w sensie prawnym: jednocześnie z tą wysyłką (co jest implikacją przyjętego w polskim prawie, także administracyjnym, sposobu liczenia terminów - tzw. computatio civilis - por. wyrok WSA z 24.05.2017 r., IV SA/Po 24/17, CBOSA). Oznacza to, że zarzucany w skardze stan bezczynności lub przewlekłości Burmistrza, o ile wcześniej w ogóle zaistniał, to w dniu wniesienia skargi był już z pewnością stanem historycznym, gdyż cel, do którego zmierzała Skarżąca – wydanie przez Organ decyzji (czy to rozumiane jako jej podpisanie, czy jako wysłanie) – został już wówczas zrealizowany. Z tych wszystkich względów skarga G. W. podlegała odrzuceniu (pkt 1 sentencji postanowienia), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako w rozumieniu tego przepisu "z innych przyczyn niedopuszczalna". O zwrocie na rzecz Skarżącej uiszczonego wpisu, w wysokości 100 zł (pkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.