II OSK 1544/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 59/23 o odrzuceniu skargi Z. S. na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 59/23 odrzucił skargę Z. S. (dalej określanej jako skarżąca) na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę i zwrócił uiszczony od niej wpis. Sąd, motywując rozstrzygnięcie oparte o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna. Skarga na bezczynność organu przez niewydanie przez Starostę decyzji została wniesiona w dniu 6 lutego 2023 r., tymczasem organ ten w dniu 13 maja 2022 r. wydał decyzję nr 1417/2022, którą udzielił M. S. pozwolenia na budowę ośmiu budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz drogami wewnętrznymi na działkach nr [...], obręb [...], gmina [...]. Sąd powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wynika z niej, że skarga na bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażonego w skardze Sąd zgodził się, że decyzja Starosty została błędnie skierowana do skarżącej zamiast do jej pełnomocnika. Niemniej jednak uznał, że nie można w okolicznościach tej konkretnej sprawy przyjąć, że poprzez zaniechanie doręczenia decyzji pełnomocnikowi doszło do pozbawienia strony "de facto załatwienia sprawy", czy też, że "sprawę należy traktować jako merytorycznie nierozstrzygniętą". Po pierwsze, pozbawienie strony prawa podejmowania czynności procesowych nie podlega ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Kwestionowaniu poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego służą inne środki, które mogą być badane przy kontroli podejmowanych merytorycznie w sprawie aktów administracyjnych. W tym kontekście podkreślił, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, co nie wyklucza również składania dalszych pism przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w sytuacji zaskarżenia czynności pozostawienia pisma bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; zwanej dalej K.p.a.). Po drugie, skuteczne doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne wobec jego wejścia do obrotu prawnego. W ocenie Sądu, zasada ta znajduje tym bardziej zastosowanie w sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - doręczono decyzję organu pierwszej instancji skarżącej, która skorzystała z prawa do wniesienia od niej odwołania. Nie można zatem stwierdzić w takiej sytuacji, że organ pozostaje bezczynny w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja rozstrzygająca tę sprawę. Sąd wskazał również, że w rozpoznawanej sprawie niemożliwym staje się zobowiązanie organu do podjęcia decyzji, a tym bardziej zobowiązanie do doręczenia pełnomocnikowi wydanej decyzji, bo w istocie strona skarżąca kwestionuje brak tej czynności, utożsamiając go z nierozstrzygnięciem merytorycznym sprawy udzielenia pozwolenia na budowę. Skarga na bezczynność w przedmiocie czynności doręczenia stronie decyzji nie mieści się jednak w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a., nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 2 marca 2023 r., zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe. Pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 3 § 2 P.p.s.a. polegającą na przyjęciu, iż bezczynność organu administracji publicznej nie zachodzi, gdy organ wyda decyzję administracyjną, lecz jej nie doręczy stronie i wówczas sprawę należy traktować jako zakończoną decyzją ostateczną. Zakwestionował także przyjęcie, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu, sąd administracyjny nie może oceniać prawidłowości doręczenia decyzji administracyjnej stronie. Podniósł także niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegające na uznaniu skargi na bezczynność za nieodpuszczalną w sytuacji, gdy organ administracji wydał (podpisał) decyzję administracyjną, lecz nie doszło do jej prawidłowego doręczenia stronie. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi i orzeczenie zgodnie z jej żądaniem, a także zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę w dniu 5 kwietnia 2022 r. złożył do akt sprawy udzielone mu pełnomocnictwo informując o reprezentowaniu skarżącej w postępowaniu. Następnie w dniu 13 maja 2022 r. organ wydał decyzję w sprawie, która nie została jednak doręczona pełnomocnikowi strony, a bezpośrednio stronie. Powyższe - w jego ocenie - powoduje, że doręczenie to nie wywołało żadnych skutków prawnych jakie ustawa wiąże z doręczeniem aktu administracyjnego. Nie sposób zatem uznać, aby wobec skarżącej doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co więcej do zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Wadliwie zatem wywodził Sąd pierwszej instancji wskazując, że skoro strona skorzystała z prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu, a jej pełnomocnik tego uczynić nie mógł, to wówczas bezczynność nie zachodzi. Nie zgodził się także z poglądem, że skoro strona skorzystała z prawa do wniesienia odwołania to decyzja została jej właściwie zakomunikowana. Zdaniem pełnomocnika doręczenie decyzji bezpośrednio stronie nie wywołało skutków prawnych właściwych dla doręczenia, a zatem nie rozpoczął biec termin do wniesienia takiego odwołania. Podkreślił przy tym, że odwołanie strony zostało pozostawione bez rozpoznania również wobec wadliwego zastosowania prawa przez organ. Jedyną zatem możliwością uzyskania przez stronę ochrony przed wadliwym działaniem organów administracji była skarga na bezczynność organu, którą Sąd odrzucił. Argumentował, że sąd nie tylko może, ale wręcz powinien ocenić prawidłowość doręczeń dokonywanych w sprawie, jeśli tylko wywołały one bezczynność organu. W niniejszej sprawie doręczenie bezpośrednio stronie, a nie pełnomocnikowi zrodziło stan bezczynności po upływie terminu do załatwienia sprawy. Takowe podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność. Dodał, że orzecznictwo dopuszcza się skargę na bezczynność, która to bezczynność polega na niedoręczeniu stronie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oba jej zarzuty, podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zmierzają do wykazania, że brak było podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, bowiem na dzień jej wniesienia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Pełnomocnik nie kwestionuje przy tym trafności stanowiska, że wniesienie skargi na bezczynność organu po wydaniu przez niego decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi. W jego ocenie nie doszło jednak do wydania decyzji w tej sprawie, bowiem została doręczona osobiście skarżącej z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika, a tym samym nie wywołuje skutków prawnych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji. Zgodnie zaś z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi zaś art. 107 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania, w przypadku decyzji pisemnej datą tą jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. Nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska wprowadzałoby stan permanentnej niepewności co do owej daty, przede wszystkim z uwagi na możliwą do zastosowania formę doręczenia zastępczego. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej, zgodnie z art. 268a K.p.a. Czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej - nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15, LEX nr 1650945). Skarżąca skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i wniosła odwołanie od decyzji z dnia 13 maja 2022 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Nie można zatem podzielić poglądu, który prezentuje autor skargi kasacyjnej, że załatwienie sprawy przez organ w ogóle nie nastąpiło, gdyż decyzja Starosty nie wywołała skutków prawnych. Za prawidłowością podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia przemawia także jego trafne spostrzeżenie, że co do zasady, skuteczne doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie jest zatem tak, że skarżąca była jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Także z tego powodu stanowisko pełnomocnika w tej kwestii nie znajduje usprawiedliwienia. Kwestią szczególnie uwypuklaną przez pełnomocnika w skardze kasacyjnej pozostaje skuteczność doręczenia przedmiotowej decyzji skarżącej. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej organ pierwszej instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi doręczenia decyzji pełnomocnikowi, którą już reprezentował na tym etapie postępowania administracyjnego, doręczył ją bezpośrednio skarżącej. Słuszne jest jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestie takie jak pozbawienie strony prawa podejmowania czynności procesowych, w tym do wniesienia odwołania, naruszenie zasady oficjalności doręczeń, zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i zasady legalizmu czy też nawet prawa do czynnego udziału w sprawie i prawa do sądu nie podlegają ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Podkreślić przyjdzie, że zarówno w sentencji uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu z samym faktem "wydania decyzji". Jak już stwierdzono decyzja organu została wydana w dniu 13 maja 2022 r., natomiast problem pojawił się wyłącznie w zakresie prawidłowości jej doręczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że zaniechanie czynności doręczenia decyzji nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Na gruncie tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawem przewidzianym terminie nie zakończyły postępowania odpowiednim aktem bądź czynnością, wobec czego w zakresie bezczynności organu, podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie mieści się czynność doręczenia szeroko rozumianych pism procesowych w postępowaniu administracyjnym, w tym samej decyzji. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Sąd w składzie orzekającym podziela kierunek orzecznictwa opowiadający się za poglądem, że kwestia prawidłowości doręczenia wydanej przez organ decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności (zob. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1295/17, LEX 2649604). Należy to do postępowania rozpoznawczego w konkretnej sprawie, w niniejszej - w sprawie o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że skarga na bezczynność Starosty została wniesiona do sądu (nadana na poczcie) w dniu 6 lutego 2023 r., a zatem już po wydaniu przez organ decyzji, co nastąpiło dnia 13 maja 2022 r. Postępowanie w tej sprawie zostało zaś zakończone na dzień wniesienia skargi na bezczynność do sądu. Obowiązek odrzucenia takiej skargi jako niedopuszczalnej wynika zaś wprost z uchwały powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. Z tego względu Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., czego pełnomocnik skarżącej nie zdołał skutecznie podważyć. Zbędne natomiast były wywody Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnoszące się do dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie czynności doręczenia stronie decyzji, a w konsekwencji polemika pełnomocnika z tym stanowiskiem, z tej prostej przyczyny, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznano ją na posiedzeniu niejawnym do czego uprawnia art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie ma zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.