II SAB/Wr 59/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. Z. S. (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika), wniosła w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skargę na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w sprawie udzielenia M. S. pozwolenia na budowę ośmiu budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz drogami wewnętrznymi, domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, stwierdzenia, że Starosta Powiatu Wrocławskiego dopuścił się bezczynności i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ prowadzi postępowanie w powołanej wyżej sprawie. W dniu 5 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy pełnomocnictwo, informując o jej reprezentowaniu w postępowaniu, badając w tym dniu akta sprawy w obecności pracownika urzędu. W dniu 13 maja 2022 r. organ wydał decyzję w sprawie, która nie została pełnomocnikowi doręczona do dnia wniesienia skargi. W myśl zaś art. 40 § 2 k.p.a. od dnia złożenia do akt sprawy pełnomocnictwa wszelką korespondencję należało doręczać bezpośrednio pełnomocnikowi, tymczasem organ całkowicie pominął pełnomocnika przy doręczeniu decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna, która nie została zakomunikowana stronie (pełnomocnikowi), nie wchodzi do obrotu prawnego, a sprawa administracyjna pozostaje niezałatwiona w przewidzianych prawem terminach. Stąd organ pozostaje w stanie bezczynności, a skarga na bezczynność jest jedynym możliwym środkiem procesowym ku temu, aby zapewnić stronie należne jej prawa. Po to bowiem strona ustanawia profesjonalnego pełnomocnika, aby ten działając za stronę, podejmował czynności procesowe, w tym wniósł odwołanie poparte jego prawną wiedzą. Ciężaru tego nie może organ przerzucać na stronę, która nie posiada wiedzy prawnej równej wiedzy profesjonalnego pełnomocnika. Pozbawienie strony tego prawa - poprzez zaniechanie doręczenia decyzji (de facto załatwienia sprawy) - godzi nie tylko w zasadę oficjalności doręczeń, ale też podstawowe zasady postępowania, tj. prawo do czynnego udziału w sprawie i prawa do Sądu. Rekapitulując, doręczenie decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, było bezskuteczne, decyzja w sprawie nie mogła wejść do obrotu prawnego i sprawę należy traktować jako merytorycznie nierozstrzygniętą. Organ decyzji nie zakomunikował stronie, a zatem sprawy nie załatwił. Termin opisany w art. 35 k.p.a. upłynął, co rodzi stan bezczynności. Ponadto, bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa procesowego, świadomie bowiem organ pomija w sprawie pełnomocnika i naruszając prawo, działa wbrew interesom strony, narażając ją na negatywne skutki procesowe. Nagannym jest takie postępowanie organu, które godzi w prawa strony i nie licuje z fundamentalną zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej i zasadą legalizmu, których odzwierciedleniem jest art. 7 Konstytucji i art. 6 i 8 k.p.a. Taka kwalifikacja postępowania organu uprawnia do wymierzenia grzywny - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postępowanie organu wskazuje bowiem, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że udzielił M. S. decyzją Nr 1417/2022 z dnia 13 maja 2022 r. pozwolenia w ww. Sprawie, od której w dniu 14 czerwca 2022 r. skarżąca złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o prawidłowe jej doręczenie. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2022 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, zaś pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. - że skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na jego bezczynność w sprawie postępowania odwoławczego. Ponadto, pismem z dnia 26 października 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Starosty w sprawie, podnosząc, że organ pierwszej instancji nie doręczył pełnomocnikowi wydanej decyzji, lecz doręczył ją bezpośrednio stronie. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r. Wojewoda nie stwierdził bezczynności Starosty w załatwieniu ww. sprawy. Ponadto organ wyjaśnił, odnosząc się do zarzutu braku doręczenia ww. decyzji pełnomocnikowi skarżącej, że pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. poinformowano pełnomocnika, że akta sprawy pozostają u Wojewody, w związku z czym rozpatrzenie wniosku o doręczenie tej decyzji nie jest możliwe. Starosta w dniu 25 listopada 2022 r. zwrócił się do organu drugiej instancji o zwrot akt przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi Wojewoda we wspomnianym powyżej piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. poinformował, że w związku ze skargą na bezczynność akta sprawy zostaną wysłane niezwłocznie po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Przy czym, należy zauważyć, że została ona sfomułowania w znamienny sposób. Strona, z jednej strony, domaga się zobowiązania do załatwienia przez organ pierwszej instancji sprawy udzielenia pozwolenia na budowę ośmiu budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz drogami wewnętrznymi, choć taka decyzja w istocie została już wydana jeszcze przed wniesieniem skargi (skarga została nadana w dniu 6 lutego 2023 r., zaś Starosta wydał decyzję Nr 1417/2022 w dniu 13 maja 2022 r.). Strona przyjmuje – z drugiej strony – że nie doszło do wydania decyzji, bowiem nie weszła ona do obrotu prawnego, skoro nie doręczono jej ustanowionemu w toku postępowania administracyjnego pełnomocnikowi. Odnosząc się do tak sformułowanej skargi ("na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w sprawie udzielenia M. S. pozwolenia na budowę"), należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwana dalej "P.p.s.a."), na który powołano się w skardze. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze skargą na bezczynność, która została wniesiona po wydaniu przez organ decyzji. W kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu po zakończeniu prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. (II OPS 5/19). Stwierdzono w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości popiera stanowisko wyrażone w powołanej wyżej uchwale. Przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) - zdaniem Sądu - doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Co znamienne w sprawie, decyzja Starosty została (choć błędnie) skierowana do skarżącej zamiast do jej pełnomocnika, niemniej jednak nie można w realiach tej konkretnej sprawy uznać, że – jak twierdzi strona – poprzez zaniechanie doręczenia decyzji doszło do pozbawienia strony "de facto załatwienia sprawy" czy że "sprawę należy traktować jako merytorycznie nierozstrzygniętą". Po pierwsze, pozbawienie strony prawa podejmowania czynności procesowych, w tym do wniesienia odwołania, naruszenie zasady oficjalności doręczeń, zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i zasady legalizmu czy też nawet prawa do czynnego udziału w sprawie i prawa do sądu nie podlegają ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Kwestionowaniu poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego służą inne środki, które mogą być badane przy kontroli podejmowanych merytorycznie w sprawie aktów administracyjnych. Notabene należy zauważyć, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty, co nie wyklucza również składania dalszych pism przez profesjonalnego pełnomocnika mającego prawną wiedzę. Co istotne również, stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w sytuacji zaskarżenia czynności pozostawienia pisma bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."; uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Po drugie zaś, należy mieć na względzie (na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., I OSK 675/16), że - co do zasady - skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne wobec jego wejścia do obrotu prawnego (Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, tom I, s. 188; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2007 r., II OSK 1650/06; 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/07; 5 marca 2009 r., I OSK 453/08; 25 września 2009r., I OSK 81/09; 14 marca 2012 r., II OSK 2541/10). Zasada ta znajduje tym bardzie zastosowanie w sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - doręczono decyzję organu pierwszej instancji skarżącej, która skorzystała z prawa do wniesienia od niej odwołania. Tym samym nie można stwierdzić w takiej sytuacji, że organ pozostaje bezczynny w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja rozstrzygająca tę sprawę. Czym innym jest bowiem, co wymaga podkreślenia, związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną (a więc przy wielości stron), której decyzji w ogóle nie doręczono bądź doręczono błędnie. W tej, jak i w sytuacji, gdy w postępowaniu pominięto stronę jako jedyną, istnieje możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy czym, trudno jednak o takiej możliwości mówić w sytuacji, gdy decyzję błędnie doręczono zamiast jej pełnomocnikowi stronie i mimo to strona wnosi środki odwoławcze, mogąc kwestionować – co zresztą skarżąca uczyniła - błędne doręczenia i pominięcie w postępowaniu jej pełnomocnika. W tym stanie rzeczy, skoro skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu po wydaniu przez niego decyzji, należało uznać, że stanowi to przeszkodę do stwierdzenia bezczynności. Wobec tego skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego należy jeszcze zwrócić uwagę na przepisy art. 149 P.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, problematycznym stałoby się orzekanie na podstawie pkt. 1 i 3 art. 149 § 1 P.p.s.a. Strona skarżąca domaga się w skardze zobowiązania organu "do załatwienia sprawy" oraz stwierdzenia, że Starosta dopuścił się bezczynności "w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę". W realiach kontrolowanego postępowania administracyjnego niemożliwym staje się ani zobowiązanie organu do podjęcia decyzji (bo taka funkcjonuje już w obrocie prawnym) a tym bardziej zobowiązanie do doręczenia pełnomocnikowi wydanej decyzji, bo w istocie strona skarżąca – jak wynika z uzasadnienia skargi – kwestionuje brak tej czynności, utożsamiając go z nierozstrzygnięciem merytorycznym sprawy udzielenia pozwolenia na budowę. Skarga na bezczynność w przedmiocie czynności doręczenia stronie decyzji nie mieści się jednak w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia: 30 lipca 2014 r., II OSK 1979/14; 12 września 2012 r., I OSK 1788/12; 19 lutego 2009 r., I OSK 438/08; 9 kwietnia 2015 r., I GSK 397/15). Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, może też być przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi jednak bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 1194/12). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało skargę odrzucić jako niedopuszczalną, co uczyniono w punkcie pierwszym sentencji. Natomiast rozstrzygnięcie w punkcie drugim sentencji wynika z konieczności zastosowania przepisu art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.