IV SAB/Po 113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem S. W. złożonym dnia [...] listopada 2012 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu [...] grudnia 2012 r. sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie projekt decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie w sprawie. Na skutek zażalenia wnioskodawcy postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy ponownie zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy podjął zawieszone postępowanie. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu do dnia [...] listopada 2013 r. terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. W dniu [...] września 2013 r. sporządzono wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie kolejny projekt decyzji, a zawiadomieniem z dnia [...] września 2013 r. organ poinformował o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję w sprawie. W dniu [...] października 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, S. W. wywiódł skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt, wyczerpania przez skarżącego trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Fakt ten został przez Skarżącego udokumentowany i pozostaje bezsporny. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. W ocenie Sądu ze stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Wniosek w sprawie został złożony [...] listopada 2012 r. Dopiero po dwóch tygodniach od otrzymania wniosku organ podjął pierwszą czynność polegającą na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a po kolejnych 2 tygodniach przygotowano projekt decyzji. Następnie – po 2 miesiącach od wpływu wniosku organ zawiesił postępowanie. Oznacza to, że wskazane postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane już po upływie maksymalnego terminu określonego w k.p.a. do załatwienia sprawy, a organ w tym czasie podjął 3 czynności (zawiadomienie o wszczęciu, przygotowanie projektu decyzji i zawieszenie postępowania). Badając zasadność złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że w sprawie doszło do dwukrotnego wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniach [...] stycznia i [...] czerwca 2013 r. i następnie podjęcia go w dniu [...] sierpnia 2013 r. Badając zasadność złożonej skargi, Sąd wziął również pod uwagę, że pismem sporządzonym [...] sierpnia 2013 r. i doręczonym S. W. w dniu [...] września 2013 r. strony zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Już przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazane w tym zawiadomieniu prowadzą do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było "koniecznością zawiadomienia wszystkich stron postępowania i załatwieniem sprawy zgodnie z przepisami". W tym kontekście należy wskazać, że jedynymi stronami tego postępowania byli T. W. oraz S. W., przy czym T. W. w toku całego postępowania był reprezentowany przez ojca S. W.. W toku całego postępowania korespondencję kierowano do rąk S. W. – jako pełnomocnika T. W. oraz w imieniu własnym. W żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków o których mowa w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Co więcej, jak wynika z akt sprawy znaczną część korespondencji, S. W. podejmował osobiście w siedzibie Urzędu Gminy [...]. Prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy wydaniem w dniu [...] sierpnia 2013 r. zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a wydaniem decyzji w dniu [...] października 2013 r. (tj. przez okres ponad miesiąca) nie udokumentowano żadnych czynności poza przygotowaniem projektu decyzji i wydaniem zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. W tym kontekście należy również podnieść, że rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Jednocześnie też zauważyć należy, że przed zawieszeniem postępowania, toczyło się ono już 2 miesiące. Sąd badając zasadność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wziął również pod uwagę fakt, że zarówno już przed zawieszeniem postępowania, jak i po jego podjęciu przygotowywano w sprawie projekt decyzji. Zestawienie tych dwóch projektów prowadzi do wniosku, że charakteryzują je stosunkowo nieduże różnice. Do drugiego z projektów przyjęto do analizy 3 dodatkowe działki (ponad te, które uwzględniono już w analizie z [...] grudnia 2012 r.). Zestawienie treści obydwu projektów decyzji prowadzi do wniosku, że ich brzmienie – co do przesłanek wydania decyzji odmownej jest bardzo zbliżone. Prowadząc postępowanie po jego podjęciu ponad wszelką wątpliwość organ dysponował już w zasadniczej mierze projektem decyzji, którego niewielka tylko korekta nastąpiła po podjęciu postępowania. W konsekwencji, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były znaczne i liczne. Nadto organ dnia [...] października 2013 r. wydał decyzję administracyjną. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było składaniem przez skarżącego licznych wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzono postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.