IV SAB/Po 114/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia z pracę cudzoziemca oddala skargę w całości. Wojewoda, pismem z dnia 26 czerwca 2024 roku (S.C.-V.8671.5840.2024), na podstawie art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w powiązaniu z rozporządzeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 18 lipca 2022 roku w sprawie zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, pozostawił bez rozpoznania wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, obywatela [...], B. B.. P. Sp. z o.o. z siedzibą w J., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia 5 lipca 2024 roku, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na bezczynność Wojewody w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca B. B.. W ocenie Spółki organ dopuścił się naruszenia: 1) art. 12 § 1 i § 2 w związku z art. 36 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania, 2) art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez działanie przeciwko interesowi strony postępowania w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, 3) art. 8 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, 4) art. 76a § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie. Storna skarżąca zażądał: 1) zobowiązania W. Urzędu Wojewódzkiego do wydania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku, decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na pracę typu A, 2) stwierdzenia, że bezczynność W. Urzędu Wojewódzkiego. W uzasadnieniu zgłoszonych żądań wskazano, że w dniu 25 kwietnia 2024 roku organ bezzasadnie skierował do pełnomocnika skarżącej Spółki wezwanie do przedłożenia oryginału oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Decyzją z dnia 26 czerwca 2024 roku organ poinformował pełnomocnika strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z powodu rzekomego braku formalnego, którym według organu jest oświadczenie poświadczone przez adwokata za zgodność z oryginałem. Autor skargi podkreślił, że zgodnie art. 76a § 2 K.p.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Organ błędnie uznaje, że poświadczenie za zgodność z oryginałem przez adwokata nie spełnia wymogów formalnych. Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi w całości. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania Organ wyjaśnił, że kwestia przedłożenia uwierzytelnionej kopii oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 12.09.2019r. o sygn. akt II SAB/Po 57/19 oraz z dnia 5.09.2019r. o sygn. akt II SAB/Po 65/19. Sąd wskazał na konieczność składania tego oświadczenia w oryginale podpisanego przez osoby uprawnione do reprezentowania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy. Sąd odrzucił możliwość złożenia tego oświadczenia przez pełnomocnika. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 roku strona skarżąca zażądała przeprowadzenia rozprawy zdalnej. Strona podtrzymała dotychczasową argumentację, a nadto wskazała, że Wojewoda dokonał błędnej interpretacji wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2019 roku o sygn. akt II SAB/Po 57/19. W ocenie strony orzeczenie dotyczyło niewłaściwego uwierzytelnienia dokumentu. W wyroku nie stwierdzono natomiast, że uwierzytelniona przez radcę prawnego kopia oświadczenia podmiotu powierzającego pracę nie spełnia wymogów formalnych wniosku. Przedłożone w sprawie oświadczenie podmiotu powierzającego pracę nie zawierało żadnych braków formalnych. Strona zamiast oryginału może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez występującego w sprawie pełnomocnika będącego adwokatem. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że oświadczenie podmiotu powierzającego pracę złożone w dniu 4 marca 2024 roku nie zawierało żadnych braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie także "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga jest dopuszczalna. Na pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA(7w) z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). Nieuprawnione pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania przez organ administracji publicznej nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ale uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność takiego organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (wyrok NSA z 21.05.2024 r., III OSK 997/24, LEX nr 3719588, wyrok NSA z 25.04.2024 r., III OSK 768/24, LEX nr 3719499). Przed przystąpieniem do merytorycznej zasadności skargi wyjaśnić należy, że skarga nie musiała zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. 2024, poz. 475 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.") przepisu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 i 803) nie stosuje się w sprawach o wydanie zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88 m u.p.z. Regulacja ta weszła w życie z dniem 13 lipca 2021 roku, a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 4 marca 2024 roku. Skoro powyższa regulacja wyłączyła konieczność składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania, stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Z powyższych względów zawarte w odpowiedzi na skargę żądanie odrzucenia skargi jest niezrozumiałe. Dostrzegać również należy, że żądanie odrzucenia skargi nie koresponduje z treścią argumentacji powołanej w odpowiedzi na skargę. Skarga okazała się nieuzasadniona. W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej skarżąca Spółka zwalcza bezczynność Wojewody w odniesieniu do postępowania administracyjnego zamkniętego pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zasadność skargi, a tym samym legalność działania Wojewody, należało ocenić według stanu prawnego na dzień dokonania czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tj. według stanu prawnego obowiązującego na dzień 26 czerwca 2024 roku. Zgodnie z art. 90 ust. 1 pkt-1-9 u.p.z. minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia: 1) typy zezwoleń na pracę, 2) tryb postępowania w sprawie zezwoleń na pracę, 3) tryb przeprowadzania przez starostę działań, o których mowa w art. 88c ust. 1 i 2, 4) wzór i tryb przekazywania informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, 5) wykaz dokumentów, które podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi jest obowiązany dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę albo przedstawić w trakcie postępowania administracyjnego, 6) wzory wniosków o wydanie lub przedłużenie zezwolenia na pracę, wzory oświadczeń podmiotu powierzającego cudzoziemcowi wykonywanie pracy o spełnieniu wymagań określonych w ustawie oraz wzory zezwoleń i przedłużeń zezwoleń, które mogą zawierać dane osobowe cudzoziemca oraz podmiotu powierzającego cudzoziemcowi wykonywanie pracy, 7) wzory zaświadczeń o wpisie do ewidencji wniosków w sprawie pracy sezonowej, 8) wzory oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, 9) tryb postępowania w sprawie wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń - mając na uwadze specyfikę sytuacji, o których mowa w art. 87 ust. 3 oraz art. 88, pierwszeństwo dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich i cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11, oraz zapewnienie właściwej organizacji postępowania w sprawach wydawania i przedłużania zezwoleń na pracę oraz w sprawach wpisu do ewidencji oświadczeń. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 18 lipca 2022 roku w sprawie zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi (Dz. U. poz. 1558) podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dołącza do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, zezwolenia na pracę sezonową, przedłużenia zezwolenia na pracę lub przedłużenia zezwolenia na pracę sezonową oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy, zgodne ze stanem faktycznym w dniu złożenia wniosku i podpisane nie wcześniej niż 30 dni przed tym dniem. Wzór oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy, stanowi załącznik nr 15 do rozporządzenia. Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza treści dokumentów złożonych do akt administracyjnych przekazanych Sądowi, ujawnia następujące, bezsporne pomiędzy stronami, okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. P. Sp. z o.o. z siedzibą w J., podaniem z dnia 4 marca 2024 roku, wystąpiła do Wojewody o wydanie zezwolenia typy A na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku załączono, wypełnioną według wzoru oświadczenia z załącznika nr 15 do powołanego rozporządzenia, kopię oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącą okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która została poświadczona za zgodność z oryginałem i podpisana podpisem zaufanym przez adwokata P. S.. Wojewoda, pismem z dnia 25 kwietnia 2024 roku, wezwał Spółkę, aby w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, usunęła brak formalnych podania (wniosku [...]) poprzez przedłożenie oryginału nowego wzoru oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczących okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązujący od 29 lipca 2022 roku, zgodny ze stanem faktycznym w dniu złożenia wniosku i podpisany nie wcześniej iż 30 dni przed tym dniem wraz z zaznaczeniem odpowiednich opcji we wszystkich 5 punktach, łącznie 7[x], podpisanego tylko przez prezesa zarządu. Wezwanie nie zostało wykonane. Wojewoda, pismem z dnia 26 czerwca 2024 roku, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w powiązaniu z rozporządzeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 18 lipca 2022 roku w sprawie zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, zawiadomił Spółkę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, obywatela [...]. Sąd nie ujawnił podstaw do tego, aby przyjąć stanowisko, że kwestionowana skargą czynność pozostawienia podania bez rozpoznania została dokonana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 75 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio. Dostrzegać zatem należy, że w ramach postępowania dotyczącego zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, ustawodawca w sposób generalny unormował kwestie dowodowe dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 u.p.z. W konsekwencji na potrzeby postępowań dotyczących udzielania zezwoleń na pracę cudzoziemcowi ustawodawca nie wymaga urzędowego zaświadczenia na okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy, lecz za wystarczające uznaje się, pisemne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialność karnej w zakresie tego, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi: a) został prawomocnie ukarany za wykroczenie określone w art. 120 ust. 3-5; b) w ciągu dwóch lat od uznania za winnego popełnienia czynu, o którym mowa w art. 120 ust. 1, został ponownie prawomocnie ukarany za podobne wykroczenie; c) jest osobą fizyczną, karaną za popełnienie czynu z art. 218-221 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny; d) jest osobą fizyczną, karaną za popełnienie w związku z postępowaniem o wydanie zezwolenia na pracę, czynu z art. 270-275 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, albo jest podmiotem zarządzanym lub kontrolowanym przez taką osobę; e) jest osobą fizyczną karaną za czyn, o którym mowa wart. 189a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny, lub karaną w innym państwie na podstawie przepisów Protokołu o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi, uzupełniającego Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, albo jest podmiotem zarządzanym lub kontrolowanym przez taką osobę. Opisane powyżej pisemne oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi musi zostać sporządzone według ściśle określonego wzoru oraz dołączone do wniosku (§ 7 ust. 1-2 powołanego powyżej rozporządzenia). Takie oświadczenie jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, który jest wystarczający dla wykluczenia istnienia przesłanek kreujących konieczność odmowy wydania zezwolenia na pracę. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że opisane powyżej oświadczenie nie może zostać podpisane przez pełnomocnika podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 K.p.a.). Jeśli nawet przyjąć, że sporne oświadczenie, aktualne na określoną datę i z mocy prawa stanowiące niezbędny element konkretnego podania, które prowadzi do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, może funkcjonować w obrocie prawnym poza takim wnioskiem/podaniem oraz postępowaniem, tylko z tego względu, że nie jest ustne, ale zmaterializowane w postaci pisemnej, czyli stanowi określoną całość, to jest osnowę i podpis składającego, a przez to może zostać rozpoznane jako dokument, do którego można stosować przepis art. 76a K.p.a., to należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2019 roku o sygn. akt II SAB/Po 65/19, LEX nr 2736764. W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje, że jeśli ustawodawca określił dla wybranych spraw administracyjnych, wybranych postępowań administracyjnych, ułatwienie dowodowe w postaci wymogu złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, pisemnego zapewnienia o prawdziwości określonych faktów, to takie zapewnienie powinno być złożone do akt administracyjnych w oryginale, to jest z podpisem osoby je składającej. Wartość dowodowa takiego oświadczenia wynika bowiem z możności realizacji odpowiedzialności karnej, która odnosi się do kwestii prawdziwości danych czy zatajenia prawdy wyrażonej w oświadczeniu. Kopia takiego pisemnego oświadczenia, nawet poświadczona za zgodność z oryginałem, nie jest już oświadczeniem osoby ponoszącej za jego złożenie odpowiedzialność karną, ale tylko odzwierciedleniem takiego dokumentu. Przedłożenie organowi oświadczenia w kopii, chociażby poświadczonej przez adwokata, może zniweczyć możliwość realizacji odpowiedzialności karnej w razie zarzutu np. nieautentyczności podpisu. Z tych powodów w odniesieniu do takiego dokumentu, jako że jest on nośnikiem karnie usankcjonowanego oświadczenia osoby je składającej, organy otrzymawszy jego kopię pozostają uprawnione do skorzystania z kompetencji z art. 76a § 4 K.p.a., to jest mogą wzywać strony do przedłożenia takiego dokumentu (oświadczenia pisemnego) w oryginale. Wezwanie skierowane do skarżącej Spółki, którą reprezentował pełnomocnik w osobie adwokata, zawierało wszystkie elementy wymagane na gruncie treści art. 64 § 2 K.p.a. Skoro nie zostało ono wykonane w zakreślonym terminie, to przyjąć należy, że Wojewoda bez istotnego naruszenia przepisów prawa skorzystał z kompetencji pozostawienia podania bez rozpoznania. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność należało oddalić.