IV SAB/Po 12/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2020 r. ([...]) w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gastronomiczno-hotelowego, restauracji w granicy z działkami nr [...] i [...] na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb miasto Ż.. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz zażądał: - stwierdzenia bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, - zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie w sytuacji braku załatwienia sprawy w trybie autokontroli, - stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w kwocie [...]złotych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 roku o sygn. akt IV SA/Po 356/21 odwołanie strony (Z. W.) od decyzji organu I instancji pozostaje nierozpatrzone ponownie. SKO w K. przez 10 miesięcy nie wykonało żadnych czynność postępowania wobec osoby najbardziej zainteresowanej. W uzasadnieniu przyznania sumy pieniężnej skarżący podniósł, że przyznanie tej sumy nie ma charakteru odszkodowawczego. Do jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności, czy przewlekłości. Wskazana suma pieniężna stanowi formę zadośćuczynienia za krzywdę wywołaną zachowaniem organu. Skarżący zmuszony jest znosić bierność organu od ponad 6 lat, bo nie może rozpocząć procesu inwestycyjnego określonego we wniosku z dnia [...] lutego 2015 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Organ wyjaśnił, że przystępując do wykonania wskazań zawartych w wyroku sądu administracyjnego pismem z dnia [...] listopada 2021 roku wystąpiło do Urzędu Gminy Ż. o nadesłanie kompletu akt sprawy. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2021 roku na podstawie art. 136 K.p.a. SKO wycofało sprawę i skierowało do organu I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego. Decyzja zostanie wydana po uzupełnieniu materiału dowodowego o mapę z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego oraz załączników do decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 roku Kolegium przedłużyło termin załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2022 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 149 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Załatwienie sprawy przez organ odwoławczy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 ustawy Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza dokumentów złożonych do przekazanych Sądowi akt administracyjnych, ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Z. W., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu M. Ż., wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 roku o sygn. akt IV SA/Po 356/21, uchylił wskazaną powyżej decyzję Kolegium. Akta administracyjne sprawy wraz z prawomocnym odpisem wyroku zostały przekazane organowi w dniu [...] października 2021 roku (protokół posiedzenia Kolegium z dnia [...] grudnia 2021 roku wyznaczonego dla rozpoznania ponaglenia). Z. W. pismem z dnia [...] grudnia 2021 roku (prezentata organu z dnia [...] grudnia 2021 roku) złożył ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ponownego rozpoznania odwołania. Po otrzymaniu ponaglenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze: - wydało postanowienie, w którym stwierdziło, że organ odwoławczy nie dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania (postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 roku, nr [...]) - pismem z dnia [...] grudnia 2021 roku wystąpiło do Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z informacją, że "na podstawie art. 136 K.p.a. wycofuje sprawę celem uzupełnienia akt o załączniki do decyzji (...)", - zawiadomiło strony postępowania (pismo z dnia [...] grudnia 2021 roku), że "wycofało przedmiotową sprawę celem uzupełnienia akt" i oznaczyło "Przewidywany termin załatwienia sprawy: [...] stycznia 2022 roku". W dniu [...] grudnia 2021 roku Z. W. złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznaje, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. Na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego sprawa odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) pozostawała niezałatwiona. Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym, dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności wskazanych w art. 36 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Pojęcie "bezczynności" sprowadza się do badania kwestii naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Miesięczny termin załatwienia kontrolowanej sprawy w postępowaniu odwoławczym upłynął z dniem [...] listopada 2021 roku. Kolegium nie załatwiło sprawy w postępowaniu odwoławczym w maksymalnym miesięcznym terminie wynikającym z art. 35 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z dniem [...] listopada 2021 roku skarżony organ popadł w stan bezczynności, gdyż pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium nie zawiadomiło stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podało przyczyny zwłoki, nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczyło o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazane obowiązki ciążą na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przyjąć jednak należy, że stan bezczynności został przerwany pismem z dnia [...] grudnia 2021 roku poprzez oznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2022 roku. Pismem z dnia [...] lutego 2022 roku Sąd wezwał skarżony organ do udzielenia informacji, czy w sprawie z odwołania Z. W. została wydana decyzja. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie opatrzonym datą [...] lutego 2022 roku, Kolegium wskazało, że "przesyła decyzję z [...] grudnia 2021 roku, [...]". Jednak do pisma nie załączono żadnego dokumentu. Analiza akt administracyjnych ujawnia natomiast, że w dniu [...] grudnia 2021 roku pod numerem [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało, w trybie art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a., postanowienie rozstrzygające ponaglenie skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 roku. Pismem z dnia [...] marca 2022 roku Sąd ponownie wezwał skarżony organ do udzielenia informacji, czy została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę z odwołania Z. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2020 roku, przy czym omyłkowo wskazany został numer zaskarżonej odwołaniem decyzji, jako "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzieliło Sądowi żądanych informacji, a w piśmie z dnia [...] marca 2022 roku wskazało, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy opatrzona jest numerem [...], a znakiem [...] opatrzone jest zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z dnia [...] lipca 2020 roku. W powyższych okolicznościach Sąd uznał, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania odnośnie żądania zobowiązania organu do wydania aktu. Pomimo upływu terminu załatwienia sprawy wyznaczonego do dnia [...] stycznia 2022 roku (zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2021 roku) skarżony organ nie wykazał, aby sprawa została załatwiona wydaniem decyzji. W tej sytuacji nie można było przyjąć, że stosowanie środka sądowoadministracyjnego w postaci zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie skarżony organ ponownie popadł w stan bezczynności. W tej sytuacji konieczne okazało się uwzględnienie skargi poprzez zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia sprawy odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku. W okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do formułowania oceny, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do przyjęcia takiego stanowiska nie przekonuje w szczególności argumentacja skargi. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu [...] lutego 2015 roku. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym jest kwestia bezczynności organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, a konkretnie drugim postępowaniu odwoławczym. Stąd, wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu skargi, pierwotna data złożenia odwołania pozostaje kwestią nieistotną w sprawie, gdyż termin załatwienia sprawy po wyroku sądu administracyjnego rozpoczął bieg z dniem [...] października 2021 roku, czyli pod doręczeniu skarżonemu organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu skargi, okres bezczynności skarżonego organu w rozpoznaniu odwołania nie wynosi ponad rok, lecz łącznie trochę ponad dwa miesiące, bo od dnia [...] listopada 2021 roku do dnia [...] grudnia 2021 roku i dalej od dnia [...] lutego 2022 roku. Uwzględnić przy tym należy, że sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy w okolicznościach popełnionej samowoli budowlanej. Sąd nie ujawnił podstaw dla stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej. Zbędne i nieuzasadnione jest w szczególności karanie skarżonego organu grzywną, czy przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W każdym razie stosowania takich środków nie uzasadnia argumentacja skargi o charakterze prawnym instytucji przyznawania sumy pieniężnej. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 1, §1a oraz art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji (pkt 1 wyroku), stwierdził bezczynności organu (pkt 2 wyroku) i uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł).