IV SA/Po 356/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. Ż. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. Ż. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr SKO - [...]/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania Z. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gastronomiczno-hotelowego, restauracji w granicy z działkami nr [...] i [...], na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w Ż., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735, dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że Burmistrz odmówił odwołującemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gastronomiczno-hotelowego, restauracji w granicy z działkami nr [...] i [...], na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w Ż.. W odwołaniu inwestor wskazał, że nie jest zadowolony z wydanej decyzji. Wskazał, że decyzja jest niekompletna, brak jakichkolwiek załączników, wynikających z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia w istocie odniesienie się merytoryczne do decyzji. W ocenie odwołującego wadliwie zostały ustalone strony postępowania. Dodał, że ewentualne zakłócanie spokoju jest spenalizowane w kodeksie wykroczeń, zakłócenie spokoju przez osoby trzecie to nie oddziaływanie inwestycji. Zdaniem odwołującego organ I instancji przekroczył swoje kompetencje w zakresie oceny legalności istniejącej zabudowy i prowadzonych robót budowlanych. Odwołujący uważa, że wzywanie go do przedłożenia mapy obejmującej obszar analizowany było całkowicie bezzasadne. Dalej SKO opisało przebieg postępowania, wskazując, że do Urzędu Miasta i Gminy w Ż. wpłynął wniosek Z. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gastronomiczno-hotelowego, restauracji w granicy z działkami nr [...] i [...], na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w Ż.. Organ I instancji wszczął postępowanie w niniejszej sprawie i zawiadomił strony postępowania. W dniu [...] czerwca 2016 r. Burmistrz odmówił ponownie ustalenia warunków zabudowy dla w/wym. inwestycji. SKO utrzymało w mocy tę decyzję w całości. Z. W. wniósł skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn.. akt IV SA/Po 984/16 uchylił decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Sąd uznał, że analiza urbanistyczna została błędnie sporządzona, jak również nie została wyjaśniona kwestia kręgu stron postępowania. Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił ustalenia warunków zabudowy. Z. W. złożył odwołanie do SKO. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania zważył, co następuje: SKO zweryfikowało sprawę pod kątem zgodnością obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588, dalej: Rozporządzenie). Przedstawiwszy podstawowe regulacje prawne, SKO uznało odwołanie za zasadne. Wydana przez Burmistrza decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie zawiera w aktach sprawy precyzyjnej analizy, z której wynikałyby dane parametryczne i funkcjonalne uniemożliwiające wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak jest zestawienia cech fizycznych obiektów występujących w obszarze analizowanym pozwalających w sposób jednoznaczny zweryfikować i uznać, że wartości zawarte w uzasadnieniu decyzji odmownej są ustalone właściwie i stanowią decydujące parametry rozstrzygające. Akta sprawy nie zawierają ponadto opinii urbanistycznej osoby uprawnionej, o której mowa w uzasadnieniach organu odwoławczego i WSA w Poznaniu. Przy ustalaniu poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy należy mieć na uwadze, że przepisy w/wym. rozporządzenia dopuszczają możliwość innego ustalenia parametrów, ale musi to wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej, a organ musi to szczegółowo uzasadnić. Zgodnie z § 9 ust. 1 Rozporządzenia wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 ww. Rozporządzenia). Załącznik do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 Rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przeciwnym razie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie rację ma odwołujący, że zaskarżona decyzja jest niekompletna, ponieważ nie zawiera załączników przewidzianych przepisami rozporządzenia. Niezależnie od powyższego organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii wyznaczenia granic obszaru analizowanego, na co wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. W aktach sprawy brak jest mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego, a zatem SKO nie jest w stanie tego zweryfikować. Rację ma również odwołujący, że organ I instancji nie ma uprawnień do wzywania inwestora do przedkładania mapy zasadniczej w stanie aktualnym i obejmującym trzykrotność obszaru analizowanego. Obowiązek opracowania analizy urbanistycznej pozostaje po stronie organu właściwego do ustalania warunków zabudowy. Zdaniem SKO niezasadny jest zaś zarzut błędnego określenia kręgu stron postępowania. Organ I instancji, poza inwestorem, właścicielami bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości, uwzględnił jako strony również właścicieli nieruchomości położonych dalej, w tym działek przylegających w najbliższym otoczeniu do drogi publicznej. Uznanie rozbudowy obiektu jako zwiększenia potencjału uciążliwości wynikające z funkcjonowania tego typu obiektów usługowych z uwzględnieniem specyfiki funkcji hotelowo-gastronomicznej będącej źródłem uciążliwości należy uznać ze prawidłowe. W ocenie SKO istotnym czynnikiem potwierdzającym właściwe ustalenie kręgu stron postępowania jest m.in. fakt braku terenu dla realizacji wystarczającej liczby miejsc parkingowych. Taki stan w otoczeniu działki wiąże się z uciążliwościami dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości wynikające z problemów związanych z miejscami do parkowania. Sprzeciw od decyzji SKO wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego M. Ż.. Zarzucam naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o odwołanie złożone przez Z. W. z pominięciem obszernej argumentacji organu I instancji. W związku z powyższym wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że nie ziściły się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem skarżącego organ I instancji wydając decyzję prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Jak wskazał zgodnie z orzecznictwem sądowym: "mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowoplanowanych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Brak mapy zasadniczej do celów projektowych stanowi zatem o brakach formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Burmistrz mając wiedzę, iż dostarczona mapa jest nieaktualna wielokrotnie wzywał inwestora do usunięcia braków. Inwestor jednak nie dostarczył wskazanych w wezwaniach aktualnych map. Na nieaktualnej mapie nie można wyznaczać obszaru analizowanego, gdyż byłoby to świadome zatajenie stanu faktycznego. Powyższe jest tym bardziej istotne w sytuacji, gdy mapa którą posługuje się organ nie odzwierciedla istniejącej zabudowy, a mogącej mieć istotny wpływ na wyznaczenie przyszłych parametrów zabudowy. W ocenie odwołującego Burmistrz prawidłowo uznał, że inwestor nie uzupełnił wniosku. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 64c § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Zakres dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny wyznacza art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a k.p.a. i przyjęciem przez ustawę, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 - CBOSA). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania. Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ drugiej instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.. Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Innymi słowy jedynie brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowić powinien punkt wyjścia do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i ponownego skierowania sprawy do organu I instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego wynikać powinien przede wszystkim z rażących wad procesowych polegających np. na pominięciu stron postępowaniu lub niewłaściwym ustaleniu kręgu stron, stwierdzenia przez organ odwoławczy braku właściwego ustalenia podstawy materialnoprawnej, w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie, czy pominięcia obligatoryjnych elementów procesowych np. stanowiska innego organu w toku postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w celu realizacji zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku w sprawie IV SA/Po 984/16, że w postępowaniu przed organem II instancji nie można wykluczyć ustalenia warunków zabudowy, lecz wymaga to wnikliwego rozważenia przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Jedną z takich przesłanek może być zaś – w ocenie Sądu – wzgląd na długotrwałość postępowania administracyjnego i na realizację zasady szybkości postępowania (na którą nota bene także zwrócił uwagę Sąd w wyroku w sprawie IV SA/Po 984/16). Należy w tym miejscu podkreślić, że zaskarżona decyzja zapadła po upływie sześciu lat od złożenia wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Tak długi okres prowadzenia postępowania administracyjnego powinien skutkować nadaniem szczególnego znaczenia w tej konkretnej sprawie zasadzie sformułowanej w art. 12 k.p.a. Nie może to rzecz jasna oznaczać procedowania "na skróty", z pominięciem innych zasad regulujących postępowanie administracyjne; podjecie decyzji kasacyjnej musi być jednak w takich okolicznościach poprzedzone szczególnie wnikliwą analizą okoliczności sprawy prowadzącą do wniosku o braku możliwości innego jej rozstrzygnięcia i przedstawieniem toku rozumowania oraz argumentów w uzasadnieniu decyzji. Takiego uzasadnienia konieczności rozstrzygnięcia kasacyjnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło – w szczególności SKO w ogóle nie rozważyło kwestii możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również analizy kwestii aktualności związania organów wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Po 984/16. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są zobowiązane uwzględniać z urzędu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 581/20, CBOSA). Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 863/19, CBOSA). Zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki zatem charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy. Końcowo zwrócić należy także uwagę na istotne uchybienie, jakie nastąpiło na etapie postępowania drugoinstancyjnego: SKO nie dysponowało mianowicie kompletnymi aktami organu I instancji. Jak wynika z pisma przewodniego Burmistrza z dnia [...] listopada 2020 r. do organu II instancji przekazano wraz z odwołaniem akta sprawy liczące 244 karty – są to zatem te same akta, które wraz ze sprzeciwem SKO przekazało do Sądu. Zawierają one wniosek z [...] lutego 2015 r., wyroki WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. oraz NSA z dnia 4 marca 2020 r. Wszystkie następne dokumenty w aktach administracyjnych organu I instancji pochodzą z roku 2020. Wobec braku dokumentów fragmentaryczna wiedza o wcześniejszym toku postępowania pochodzić może jedynie z uzasadnień rozstrzygnięć – w szczególności z uzasadnienia decyzji Burmistrza z [...] listopada 2020 r., gdzie wskazano, że na skutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2015 r. Burmistrz w latach 2015 i 2016 wydał cztery decyzje, z których trzy zostały następnie uchylone przez SKO. W takiej sytuacji rozstrzyganie przez organ II instancji (a więc także wydanie decyzji kasacyjnej) oceniane być powinno jako zaistniałe z naruszeniem wymogów wynikających z art. 77 § 1 k.p.a., statuującego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który nakłada obowiązek dokonywania ocen co do okoliczności podlegających udowodnieniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Brak kompletnej dokumentacji związanej z procedowaniem w latach 2015 – 2016 dyskwalifikuje – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzję. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., przy czym były to naruszenia tego rodzaju, że mogłyby one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Natomiast, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 2 orzekł o kosztach. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do obowiązku uzyskania kompletnych akt sprawy, a następnie do konieczności wyczerpujacej analizy przez organ odwoławczy kwestii możliwości przeprowadzenia na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie niezbednym do merytorycznego załatwienia sprawy. Następnie, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń, oceny kompletności bądź niekompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego, do wydania rozstrzygnięcia z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.