IV SA/Po 984/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Z. W. (zwanego dalej: skarżący), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], Burmistrza Miasta i Gminy Ż. (zwanego dalej: Burmistrz) odmówił ponownie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gastronomiczno-hotelowego i restauracji na działce nr [...], obręb Ż. (zwanej dalej: Inwestycja). Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący podnosząc, że nie jest zadowolony z zaskarżonej decyzji. W jego ocenie brak w zaskarżonej decyzji logicznego uzasadnienia, albowiem czym innym jest brak działek pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a czym innym jest niemożność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Zdaniem odwołującego organ I instancji pominął całkowicie zapisy rozporządzenia umożliwiające ustalenie wymagań w sposób odmienny niż wskazywałaby na to analiza urbanistyczna. W jego ocenie organ I instancji wymienił również strony postępowania, ale nie wyjaśnił z jakiego powodu uznał za stronę: M. S., R. S. oraz Elżbietę i Z. N.. Odwołujący podkreślił, że organ administracyjny ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym tylko, że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Na skutek powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że z uwagi na to, że sprawa była już kilka razy uchylana i przekazywana do ponownego rozpoznania, Kolegium na podstawie art. 136 Kpa uzupełniło z urzędu materiał dowodowy o opinię urbanisty mgr M. W.. Kolejno podniesiono, że materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej: ustawa) oraz przytoczył treść art. 61 ust. 1 tej ustawy. Kolejno wskazał, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwaną dalej: analiza) na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, (zwanego dalej: rozporządzenie). Organ wskazał następnie, że analizę wykonano w szczególności zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, a granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podkreślono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym wytyczonym obszarze, zaś szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 27 m, a trzykrotność frontu działki wynosi 81 m i w takiej – minimalnej odległości organ I instancji wyznaczył obszar analizowany. Kolejno podniesiono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz usługowa oraz zabudowa gospodarczo - garażowa jako funkcja uzupełniająca. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych, jak również kontynuacji funkcji zabudowy. Uznał on zasadnie, że w przypadku przedmiotowej sprawy nie został spełniony wskaźnik intensywności zabudowy. Ustalił, że średnia tego parametru wynosi 24 %, natomiast inwestor planuje rozbudować inwestycje do około 50 % powierzchni działki. Zdaniem organu I instancji nie został również spełniony parametr szerokości elewacji frontowej, przy czym Kolegium wskazało, że w celu weryfikacji tych ustaleń wystąpiło do urbanisty mgr. M. W. o opinie. Z opinii tej natomiast wynikało, że prawidłowe jest stanowisko Burmistrza w sprawie. SKO wyjaśniło bowiem, że urbanista w swojej opinii skupił się na analizie wskaźnika intensywności zabudowy i w tym zakresie poczynił własne ustalenia. Podkreślono, że jak wynika z przeprowadzonej analizy, średnia wartość wskaźnika intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,23. Na dwadzieścia jeden badanych nieruchomości 15 posiada wartość wskaźnika równą 0,25 lub mniejszą, co stanowi 71,43 % wszystkich sąsiednich nieruchomości w analizowanym obszarze, trzy mają intensywność zabudowy w przedziale 0,25 do 0,3 - co stanowi 14,29 % wszystkich sąsiednich nieruchomości, dwie mają ten parametr na poziomie od 0,3 do 0,5 - co stanowi 9,52 %. Jedna działka znajdująca się w obszarze analizowanym jest całkowicie zainwestowana, co stanowi 4,76 % wszystkich sąsiednich nieruchomości w obszarze analizowanym. Jednakże zabudowa tej działki (nr [...]) wraz z działką objętą wnioskiem tworzy funkcjonalną całość, a zatem działka ta nie stanowi odrębnej samodzielnej nieruchomości i w sposób niewłaściwy zawyża średnią wartość analizowanego parametru. Kolejno organ wywodził, że z przeprowadzonej analizy wynika, że tylko jedna zabudowa usytuowana na działce nr [...] zainwestowana jest na poziomie porównywalnym z wnioskowanym. Powołując się na opinię urbanisty wskazano, że normą przestrzenną tej części Miasta Ż. jest niski poziom zainwestowania nieruchomości wynoszący max. 0,25. W oparciu o powyższe za zasadne i udowodnione Kolegium uznało stwierdzenie, że brak jest w sprawie podstaw do wyznaczenia innej niż średnia wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Faktyczny stan zainwestowania nieruchomości sąsiednich nie uprawnia bowiem, zdaniem Kolegium, do skorzystania z uprawnień wynikających z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Reasumując SKO uznało, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w szczególności w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził z kolei, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Podkreślono, że terenem inwestycji jest działka nr [...], na której ma zostać przeprowadzona rozbudowa istniejącego obiektu, jak również działka nr [...], na której inwestor planował zlokalizować miejsca parkingowe dla obiektu. Z tego względu, zdaniem organu, krąg stron ustalono prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu zastosowania odstępstw zawartych w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 Kolegium stwierdziło, że nie jest on zasadny. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że zasadą jest także to, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się jako wartość średnią z obszaru analizowanego. Istnieje możliwość wyznaczenia tych parametrów w sposób odmienny jeżeli wynika to z uwarunkowań urbanistycznych, co potwierdza przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna. Nie jest zaś tak, że organ zawsze powinien wyznaczać parametry nowej zabudowy w sposób odmienny niż wskazują to zasady podstawowe tak by zaspokoić żądanie potencjalnego inwestora. Ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od zasad ogólnych jest, zdaniem SKO, możliwe tylko wtedy, gdy analiza urbanistyczno- architektoniczna wykazuje, iż odstąpienie od tych zasad jest uzasadnione konkretnymi, wskazanymi uwarunkowaniami jakie wykazuje zabudowa w terenie sąsiednim. Tymczasem, na co zwrócił uwagę organ, z analizy przeprowadzonej w sprawie wynika, że okoliczności takie nie zachodzą. Wręcz przeciwnie, zdecydowana większość nieruchomości, bo aż 71,43 % to nieruchomości o intensywności zabudowy na poziomie max. 0,25. Na powyższą decyzję, opisaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniósł skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zarzucając naruszenie art. 7 – 9 Kpa przez ich niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z poprzez niewłaściwe uznanie przez Burmistrza, iż "nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji", oraz niewłaściwe uznanie przez SKO, że "nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (...), w szczególności w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy"; art. 7, 77, 80 Kpa polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego oraz rażące naruszenie rozporządzenia polegające na ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy (analizy urbanistycznej) w sposób niezgodny z rozporządzeniem. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest już czwartą z kolei, a to z tego względu, że w dwóch pierwszych decyzjach Burmistrz (odmiennie od obecnej) ustalił warunki zabudowy w sposób pozytywny dla wnioskodawcy za wyjątkiem części dotyczącej miejsc postojowych. W zaskarżonej decyzji – tym razem – organ, podobnie jak w poprzedniej, odmówił w ogóle ustalenia warunków zabudowy nie wyjaśniając, w ocenie skarżącego, zmiany swego stanowiska, co stanowi oczywiste naruszenie art. 7 – 9 Kpa. Skarżący podkreślił, że SKO w K. 3 - krotnie wydało decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa zaś tym razem, przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym wydało decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa tzn. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, nie uzasadniając zmiany stanowiska. Skarżący podtrzymał swoje zarzuty podniesione w odwołaniu, a ponadto podniósł, że Burmistrz nie dostosował się do wskazań SKO zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w zakresie: rozpoznania kręgu stron postępowania mimo braku sąsiedztwa z działką inwestora, rozważenia zastosowania odstępstw od wartości średnich, prawidłowego wykonania analizy urbanistycznej, wyjaśnienia zmiany stanowiska ("organ I instancji dwukrotnie ustalał warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, zatem zaskarżona decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji może budzić uzasadnione wątpliwości wnioskodawcy"), prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz prawidłowego ustalenia cech zabudowy. W ocenie skarżącego, wbrew stanowisku obu organów, wszystkie warunki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem są spełnione. Przez powierzchnię zabudowy działki lub terenu powszechnie rozumie się bowiem, jak wskazał skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe, powierzchnię działki lub terenu zajętą przez budynek (budynki) w stanie wykończonym. Jego zdaniem z decyzji obu organów w żaden sposób nie wynika jak zostały ustalone cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (wskaźniki i parametry), w szczególności zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni kolejnych działek. Tymczasem ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika powierzchni zabudowy nowej inwestycji bez wyjaśnienia sposobu, w jaki parametr ten został ustalony jest uchybieniem analizy. Po wtóre skarżący wskazał, że w pierwszej kolejności SKO winno dokonać sprawdzenia tego czy sporządzenie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy powierzono osobie uprawnionej, tj. czy mgr inż. J. K. spełnia warunki określone w art. 5 i art. 60 ust. 4 ustawy, podobnie jak urbanista M. W.. W następnej zaś kolejności winno dokonać sprawdzenia tego skąd i w jaki sposób zostały ustalone dane wyjściowe do analizy urbanistycznej. W tej mierze skarżący w szczególności zwrócił uwagę, że winno ustalić w jaki sposób ustalono i wyliczono: 1. które działki podlegają analizie (albowiem zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy analizie podlegają nie wszystkie działki w obszarze analizowanym, a tylko działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, dlatego pozostaje pytanie, czy zatem analiza funkcji i cech powinna obejmować wszystkie działki w obszarze analizowanym, czy tylko te z pośród nich, które są dostępne z tej samej drogi publicznej); 2. którą z dróg (ulic) uznano za tę, o której mowa jest w ww. przepisie; 3. powierzchnię zabudowy poszczególnych działek (wszystkimi znajdującymi się na nich budynkami mieszkalnymi, jak i innymi); 4. powierzchnię analizowanych działek; 5. wskaźnik intensywności zabudowy tj. stosunek (iloraz) wielkości powierzchni zabudowy poszczególnych działek do powierzchni działki oraz wskaźnik średni (§ 5 rozporządzenia); 6. szerokość elewacji frontowych budynków na poszczególnych działkach i ich uśrednioną wartość z tolerancją do 20% (w jaki sposób dokonano wyboru elewacji i jak wykonano pomiar szerokości wybranych elewacji (§ 6 rozporządzenia)); 7. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi lub attyki elewacji frontowej istniejących analizowanych budynków na poszczególnych działkach i ich średnią (w jaki sposób te ww. wysokości zostały zmierzone (§ 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia)); 8. geometrię dachu: kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych i ich średnią (w jaki sposób te ww. wysokości zostały ustalone (zmierzone) (§ 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia)). Zdaniem skarżącego wyliczenia nie zostały w żaden sposób udokumentowane, a zatem są dowolne. Kolejno skarżący podniósł, że SKO przeprowadziło z urzędu dodatkowe postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), a z uzasadnienia decyzji wynika, że urbanista M. W. zbadał 21 nieruchomości. Z decyzji nie wynika jednak, jakie to są nieruchomości i w jaki sposób ów urbanista ustalił swoje dane wyjściowe do opinii. Zarzucono również SKO niekonsekwencję w zakresie ustalenia wielkości obszaru analizowanego (w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. przyjęta szerokość frontu działki to 27 m jest wartością nieprawidłową, a prawidłowo wyliczona wynosi 32,5 m). Tymczasem w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2016 r. SKO uznało, że szerokość frontu działki winna wynosić jednak 27 m. Ponadto żaden z załączników do decyzji Burmistrza nie został podpisany, a opatrzenie ich tylko pieczątką urzędu nie jest wystarczające, a załączone mapy są nieczytelne (w kawałkach nie połączonych ze sobą, pozbawione czytelnych oznaczeń itp.). Skarżący podniósł również, że skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawa stawia warunek istnienia co najmniej jednej działki pozwalającej na określenie wymagań nowej zabudowy, to fakt istnienia działki zainwestowanej na poziomie porównywalnym z wnioskowanym jest wystarczający do wydania decyzji pozytywnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wskazało, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto Kolegium podniosło, że urbanista M. W. wziął pod uwagę wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym oraz, że terenem inwestycji jest działka nr [...], na której ma zostać przeprowadzona rozbudowa istniejącego obiektu, jak również działka nr [...], na której inwestor chciał zlokalizować miejsca parkingowe dla obiektu. W konsekwencji za strony postępowania organ I instancji uznał właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], a także z działką nr [...]. SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać, a to ze względów wskazanych poniżej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna). Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 i nast. ustawy planistycznej, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do części zarzutów skargi, podkreślić należy, że dopiero w tym następnym postępowaniu zostaną ustalone szczegóły techniczne planowanej inwestycji i zostanie dokonana ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy planistycznej. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 136/16, oraz z dnia 01 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 592/16, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy oraz opierając się w całości na opinii powołanego biegłego urbanisty, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nadto nie dostrzegło uchybienia Burmistrza polegającego na zaniechaniu wykonania wytycznych organu II instancji zawartych w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji kasatoryjnej. Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 Kpa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 listopada 2015 r., IV SA/Po 138/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Należy na tle powyższego wskazać, że organ pominął okoliczność, że orzekano w warunkach ponownego rozparzenia sprawy, albowiem decyzja pierwszoinstancyjna zapadła na skutek wcześniejszej decyzji kasatoryjnej Kolegium. Ocenie Kolegium podlegało zatem wykonanie przez Burmistrza wytycznych zawartych w tej wcześniejszej decyzji, czego organ odwoławczy nie uczynił z naruszeniem przepisów postępowania. Należy bowiem wskazać, że w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. SKO za zasadny uznało zarzut stawiany wcześniejszej decyzji pierwszoinstancyjnej - niewskazanie w decyzji stron postępowania. Tymczasem okoliczność ta, na co zwracał uwagę skarżący, nie została nadal wyjaśniona. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 1261/13, LEX nr 1664409), że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O tyle podnieść trzeba również w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Należy zatem stwierdzić, że uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Konieczna jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej. Krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do zasady jest wyznaczany na podstawie ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 Kpa. Reguła ta bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. W przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny) musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 165/16, LEX nr 2141770). W tym kontekście akta administracyjne sprawy nie zawierają materiału, z którego wynikałyby uprawnienia podmiotów uznanych za strony postępowania do bycia tymi stronami. Stwierdzenia organu odwoławczego pozostają gołosłowne, albowiem w aktach sprawy brak informacji z ewidencji gruntów, czy ksiąg wieczystych, które wskazywałaby na uprawnienia tych podmiotów. Próżno też szukać rozważań w tej mierze poza ogólnymi stwierdzeniami co do kręgu stron postępowania bez odniesienia do realiów konkretnej sprawy. Bardziej szczegółowe wyjaśnienia znajdujemy dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, co należy uznać za zdecydowanie spóźnione i nie wystarczające. W świetle zatem art. 138 § 2 Kpa niewykonanie wytycznych organu odwoławczego bez podania uzasadnienia dla odstąpienia od jego wytycznych musi skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Po wtóre organ kasacyjny wskazał również m.in. na konieczność ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego, który winien wynosił 97,5 m (trzykrotność 32,5 m) nie zaś 81 m. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Kolegium organ ten nie odniósł się do niezastosowania się przez Burmistrza do ww. wytycznych. W sposób ewidentny, biorąc pod uwagę wielokrotne przechodzenie sprawy przez dwie instancje postępowania administracyjnego, takie postępowanie organów narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Przede wszystkim jednak organ w sposób nieuprawniony oparł swoje rozstrzygniecie na opinii biegłego urbanisty. Należy bowiem podnieść, na co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 566/10, Lex nr 754830), że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 Kpa, sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które jednak mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada określona w art. 15 Kpa zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1147/10, LEX nr 1083547). Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761). Tymczasem organ odwoławczy w niniejszej sprawie podzielił, dość bezkrytycznie, ustalenia organu I instancji, i zamiast przeprowadzić postępowanie dowodowe oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego urbanisty, czym naruszył właśnie zasadę dwuinstancyjności postępowania. Powołany dowód nie będzie bowiem mógł być przedmiotem kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego. Podlegał on zatem ocenie tylko przez jedna instancję administracyjną. Z punktu widzenia art. 15 Kpa takie rozwiązanie jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego i musi skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji, pomimo faktu, że organ wyższego stopnia uchylił się od weryfikacji rozstrzygnięcia Burmistrza. Istota dwuinstancyjności (art. 15 Kpa) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Znaczenie ma jednak także ocena, jakie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ wyższego stopnia, gdyby dostrzegł naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, popełnione przez Burmistrza. Skład orzekający w niniejszej sprawie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy organ wyższego stopnia mógł zmienić poszczególne warunki zabudowy lub odmówić ustalenia warunków zabudowy, czy też, dostrzegłszy naruszenia prawa, powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji Burmistrza, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 138/15 oraz z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek częściej spotykany problem dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia, to jednak wpływ na zasadę dwuinstancyjności ma także sytuacja odwrotna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności dysponowania kompletnym materiałem dowodowym. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający, a naruszenia prawa, zdaniem składu orzekającego, mogły mieć istoty wpływ na wynik sprawy, Sąd zdecydował o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Burmistrza przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 Kpa) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Sąd nie przeciwstawia zasady szybkości zasadzie dwuinstancyjności; intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy. Przechodząc do rozważań dotyczących bezpośrednio wadliwości decyzji organu I instancji oraz w konsekwencji utrzymania jej w mocy – także wadliwości decyzji drugoinstancyjnej – należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie Wnioskodawcy nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa". Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowo wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowią istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego – są możliwe do zrealizowania. Musi zatem w tej mierze zostać w sprawie prawidłowo przeprowadzona analiza, co już nie miało miejsca. Przeprowadzona analiza zawiera uchybienia, które uniemożliwiają wydanie na jej podstawie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a o których poniżej. Po pierwsze analiza i wyniki analizy znajdują się w jednym dokumencie. Załączniki graficzne do takiej analizy są nie tylko nieczytelne, ale też – w sposób niezrozumiały – podzielone na mniejsze fragmenty bez opisu, jak strona ma się z nimi w sposób prawidłowy zapoznać. Załączniki, na co również zwróciła uwagę strona skarżąca, nie są prawidłowo podpisane, zaś z akt sprawy nie wynika, czy osoba sporządzająca projekt decyzji oraz opinię (opinia urbanisty) posiadają stosowne uprawnienia potwierdzone odpowiednimi zaświadczeniami. Sąd również stwierdza, że parametry przedstawione w zestawieniu tabelarycznym (jak np. średnia wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki) powinny być przedstawione w taki sposób, aby możliwa była ich weryfikacji. A zatem za nieprawidłowe uznać należy wskazanie jedynie gotowych, wyliczonych matematycznie wielkości procentowych, zamiast wartości pierwotnych służących wyliczeniu tych procentowych wielkości. Nie można bowiem wykluczyć omyłek rachunkowych w toku wyliczania tych parametrów, których wykrycie jest niemożliwe przy podaniu jedynie wyliczonych wartości procentowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1026/09 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1001/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego wskaźnika. Takie uchybienie aczkolwiek samo w sobie nie stanowiłoby podstawy do uchylenia decyzji, jednak wymaga zaznaczenia i w zestawieniu z szeregiem innych zarzutów skierowanych przeciwko analizie, utwierdza Sąd w przekonaniu, że w sprawie niezbędne jest ponowne przeprowadzenie analizy, a konieczny do wyjaśnienia przez organ II instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Reasumując, należy wskazać, że analiza jest nieczytelna, zarówno jej cześć tekstowa, jaki i graficzna. Występują w nich niekonsekwencje i niejasności, jak chociażby ujęcie w analizie działki, w stosunku do której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy, na co zwrócił uwagę w swojej opinii sam urbanista. Akta sprawy nie zawierały wcześniejszych decyzji organu odwoławczego, ale – co istotniejsze – organ odwoławczy nie zweryfikował, czy jego wcześniejsze wytyczne zawarte w uprzedniej decyzji kasatoryjnej zostały wykonane. Reasumując stwierdzić należy, że organu obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7 - 9, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 Kpa, a organ II instancji – także art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 Ppsa (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa (pkt 2 wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne i kategoryczne odniesienie się do wszystkich wytycznych wcześniejszej decyzji kasatoryjnej.