IV SA/Po 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg I. P., A. M., M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej I. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. M. kwotę 740 (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. H. kwotę 740 (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2012 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. w [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z parkingiem na terenie działek [...]. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2013 r. Burmistrz Miasta [...] zawiesił postępowanie w sprawie na 9 miesięcy, wskazując, że działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie dla którego przystąpiono do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Rady Miasta [...] r. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz podjął postępowanie, bowiem w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], wskazując na art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako u.p.z.p.) odmówił [...] SA w [...] (następcy prawnemu [...] sp. z o.o. w [...], dalej jako Wnioskodawca, Spółka) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z parkingiem buforowym - ogólnodostępnym, na działkach wskazanych we wniosku. Uzasadniając Burmistrz napisał, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. W toku postępowania została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wokół działek wskazanych we wniosku. Szerokość frontu działek objętych wnioskiem wynosi ok. 108 m. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie) granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczono minimalny obszar analizowany, ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym. Powiększenie obszaru analizowanego mogłoby jedynie minimalnie wpłynąć na parametry zabudowy, ale nie na główne założenia, dlatego Burmistrz ocenił, że nie ma potrzeby powiększania minimalnego obszaru. Burmistrz zaznaczył, że jest związany treścią wniosku. Ocenił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wykazała brak spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p. Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 16,2 %. Wnioskowana powierzchnia zabudowy (20,9 %) przewyższa wartość średnią tego parametru w obszarze analizy. W tym przypadku oznacza to, że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku kilkakrotnie przewyższyłaby powierzchnię zabudowy prawie wszystkich budynków w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowej to 13,8 m, a z tolerancją ± 20 % wynosi od 11,0 do 16,6 m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej to 56,5 m. W odwołaniu od opisanej decyzji Spółka wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Napisała, że przepisy Rozporządzenia dopuszczają indywidualne podejście do planowanej nowej zabudowy. Bez wątpienia szczególne miejsce położenia działki, jej kształt i wielkość powierzchni z dogodnym dojściem i dojazdem oraz z innymi jej atrybutami, a także sąsiedztwo urbanistyczne uzasadniają indywidualne podejście przewidziane przepisami § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 Rozporządzenia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 127/06). Planowana zabudowa nieruchomości dużym pawilonem handlowym o powierzchni zabudowy ok. 1286 m2 stanowi bardzo korzystne rozwiązanie dla mieszkańców, z uwagi na brak takiego obiektu w tej miejscowości. Planowana zabudowa nieruchomości ogólnodostępnym buforowym parkingiem zapewni bezpłatne miejsca postojowe w najbliższym sąsiedztwie stacji PKP, co będzie stanowić znaczne ułatwienie dla mieszkańców korzystających z transportu kolejowego. Bezpośrednie sąsiedztwo działki zabudowanej innym dużym obiektem - kościołem oraz graniczenie od strony wschodniej z linią kolejową oznacza brak naruszenia ładu przestrzennego. Większość działek w obszarze analizowanym zabudowanych budynkami o przeznaczeniu innym niż mieszkalnym, tj. handlowym, usługowym, usługowo - magazynowym (działki o nr: [...]) cechuje wskaźnik powierzchni zabudowy powyżej wskaźnika zabudowy wnioskowanego przez odwołującego się, czyli 20,9 %. Burmistrz wskazał, że wobec średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynoszącego 16,2 %, wnioskowana powierzchnia zabudowy, tj. 20,9 % oznaczałaby, że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku kilkakrotnie przewyższyłaby powierzchnię zabudowy prawie wszystkich budynków w obszarze analizowanym. Powyższe ustalenie jest jednak nieistotne dla kwestii ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 61 u.p.z.p. Istotniejsza jest uwaga, że wskaźnik powierzchni zabudowy planowanej nieruchomości jest niższy niż taki wskaźnik dla nieruchomości w obszarze analizowanym zabudowanych obiektami innymi niż mieszkalne. Wyliczanie (drogą matematyczną) średniego wskaźnika intensywności zabudowy dla obszaru zainwestowanego w znacznej części zabudową mieszkaniową jednorodzinną jest niezasadne, zaś właściwym byłoby przeanalizowanie tego parametru w oparciu o nieruchomości o charakterze usługowym. Powyższa zasada powinna dotyczy także wyznaczania innych parametrów planowanej zabudowy usługowej, jak np. szerokość elewacji frontowej. Burmistrz wyznaczył obszar analizowany w minimalnych granicach, zatem bezzasadnie, nieprawdziwie i sprzecznie z tym faktem napisał w uzasadnieniu, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w znacznie rozszerzonym zakresie w taki sposób, aby obiektywnie umożliwić wykonanie analizy urbanistycznej, przeanalizowanie charakterystycznych cech i parametrów zabudowy zarówno w odniesieniu do najbliższego jak i dalszego sąsiedztwa. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa), art. 4 ust 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisy Rozporządzenia, uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z parkingiem buforowym – ogólnodostępnym, na terenie działek wskazanych we wniosku. Jako wymagania dotyczące nowej zabudowy, łącznie dla działek nr [...], mających powierzchnię 6.142 m2 wskazano: nieprzekraczalną linię zabudowy frontowej - 10,0 m od linii rozgraniczającej ulicy [...]; dopuszczono realizację pylonu reklamowego w nieprzekraczalnej linii zabudowy 6,0 m od linii rozgraniczającej ulicy [...]; nieprzekraczalną linię zabudowy tylnej wyznaczono w odległości 20 m od osi skrajnego toru linii kolejowej; wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działek: 25 % ± 1,5 %; szerokość elewacji frontowej:47,5 m ± 20 %; rodzaj dachu - stromy, czterospadowy; wysokość zabudowy 1 kondygnacja - do kalenicy maksymalnie 9,5 m. Ilość miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, w tym dla miejsca wyładunku i załadunku powinna zostać zabezpieczona na terenie planowanej inwestycji. Obsługa komunikacyjna z ulicy [...]. Uzasadniając Kolegium napisało, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze na którym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową usługową, w tym m.in. o charakterze religijnym (kościół) oraz handlowym, zabudowa produkcyjno-magazynowa, zabudowa obsługi komunikacji kolejowej - dworzec kolejowy. Na terenach racjonalnie zaplanowanych urbanistycznie, zwłaszcza w obrębie zabudowy śródmiejskiej, przenikają się obiekty o różnych funkcjach i formach adekwatnych do tych funkcji oraz estetyki i potrzeb miasta. Tak dzieje się już na terenie analizowanego obszaru, gdzie występują różne funkcje i formy istniejącej zabudowy. Nowa zabudowa, jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Takie wykazanie sprzeczności winno się opierać o konkretne zapisy obowiązujących przepisów szczegółowych. Odnosząc się do decyzji Burmistrza Kolegium wskazało, że przepisy Rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy inne niż przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich, dopuszczają wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu innego niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, oraz dopuszczają wyznaczenie szerokości elewacji frontowej innej niż na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym – każdorazowo jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 Rozporządzenia). Kolegium zarzuciło, że organ I instancji nie przeprowadził takiej analizy i nie wskazał jak i dlaczego wnioskowana powierzchnia zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej będzie negatywnie wpływać na ład przestrzenny okolicy. Kolegium podkreśliło, że zróżnicowana skala zabudowy oraz form architektonicznych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym kształtują czytelny wizerunek miasta jako zbioru koegzystujących elementów funkcjonalnych i przestrzennych. Przypisywanie każdemu odrębnemu funkcjonalnie obiektowi formy zabudowy przeważającej na danym obszarze, w tym przypadku formy jednorodzinnych budynków mieszkalnych spowodowałoby chaos poprzez niemożność czytelnej, przestrzennej identyfikacji funkcji miasta. Określenie innych niż średnie parametry w obszarze analizowanym - szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy są zgodne z planowaną funkcją handlową uzupełnioną publicznym parkingiem buforowym. Kolegium oceniło, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust 1 u.p.z.p., dotyczące dostępu do drogi publicznej, istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, w zakresie art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. tj. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium uzasadniło merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej brakiem wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i brzmieniem art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, to organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli I. P., A. M. i M. H. (dalej jako Skarżący), zastępowani przez zawodowego pełnomocnika. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 9 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez wymaganych przez ww. przepisy uzgodnień z dyrektorem Wielkopolskiego Parku Narodowego oraz zarządcą drogi powiatowej, 2. § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób sprzeczny ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego i wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sytuacji gdy nie wynika to i pozostaje w sprzeczności z treścią analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 3. § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia poprzez nieuzasadnione uznanie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do wyznaczenia nowej linii zabudowy w sytuacji, gdy nie wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 4. § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez nieuzasadnione uznanie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej w sytuacji gdy nie wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 5. art. 64 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy we wniosku nie określono powierzchni sprzedaży planowanego obiektu. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez wymaganych uzgodnień, 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sposób pomijający istotne okoliczności sprawy i błędne uznanie, iż z przeprowadzonej analizy wynika potrzeba innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, wydanie decyzji w oderwaniu od wniosków wypływających z przeprowadzonej analizy oraz w sprzeczności z nią, błędne uznanie, że istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji, w sytuacji gdy brak jest uzbrojenia terenu i przyległej ulicy w kanalizację deszczową a kanalizacja sanitarna ma zbyt małą wydajność czego skutkiem jest nie zawsze zagwarantowana skuteczność odbioru ścieków od sąsiadujących z planowaną inwestycją posesji, błędne uznanie, że okolicznością wystarczającą do uznania danej okoliczności jest fakt, iż organ I instancji nie wykazał okoliczności przeciwnych, 3. art. 7-9 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji powodów i podstaw do wydania decyzji sprzecznej z wnioskami wynikającymi z przeprowadzonej analizy, bardzo ogólnikowe określenie w decyzji "dążyć do zachowania maksymalnie możliwej ilości wartościowej zieleni wysokiej i średniej (drzewa i krzewy) istniejącej na terenie objętym wnioskiem", które to sformułowanie jest bardzo ogólnikowe, trudne a wręcz niemożliwe do odczytania i interpretacji i de facto nie nakłada na inwestora żadnych obowiązków w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostało zlecone uprawnionej osobie, wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów. Postępowanie organu odwoławczego zmierzało wyłącznie do uzupełnienia postępowania organu I instancji o ustalenie, czy planowana inwestycja w istocie nie kontynuuje wskazanych parametrów, a zatem, czy jest możliwe określenie tych parametrów zgodnie z Rozporządzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, na czele z Rozporządzeniem. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku m.p.z.p. – a taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, która, tak jak zamierzone przedsięwzięcie, nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wymogi, których spełnienie umożliwia ustalenie warunków zabudowy, zostały wyliczone w art. 61 u.p.z.p. Elementem postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy jest tzw. postępowanie uzgodnieniowe. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Innymi słowy, jeżeli w toku postępowania okażą się podstawy do sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunkach zabudowy, to projekt decyzji podlega uzgodnieniu z organami właściwymi w konkretnej sprawie. Przykładowo z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) czy dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Postępowanie przed organem współdziałającym toczy się w sformalizowanym trybie z art. 106 k.p.a. Tryb ten nie będzie miał zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska), uprawniony jest ten sam organ, np. zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy do załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji a nie sam wniosek inwestora (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, Lex nr 1331981). Co więcej przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygniecie. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie sporządzi projekt decyzji odmownej, to nie ma potrzeby aby taki projekt podlegał uzgodnieniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd podziela zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Skoro organ wyższego stopnia zdecydował się ustalić warunki zabudowy (do problemu możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia), to bezwzględnie powinien przeprowadzić całe postępowanie poprzedzające wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Całkowicie chybiony jest argument zawarty w odpowiedzi na skargę, że postępowanie organu odwoławczego zmierzało wyłącznie do uzupełnienia postępowania organu I instancji. Skoro organ I instancji zdecydował się wydać decyzję odmowną, to w toku tamtego postępowania nie zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania uzgodnieniowego. Nie sposób bowiem uzgadniać braku zmiany w istniejącym zagospodarowaniu. Przy ocenie zarzutu brak przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego nie ma znaczenia okoliczność, czy nieruchomość objęta wnioskiem przylega do drogi powiatowej, jak zostało wskazane w skardze, czy do drogi gminnej, jak zostało wskazane w części tekstowej analizy sporządzonej w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza (akta sprawy nie zawierają informacji pozwalających na ustalenie właściwego zarządy drogi). Istotne jest to, że zarządca drogi nie odniósł się do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, w ustawowo określonym zakresie, co stanowi samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Oceniając podobny zarzut skargi, dotyczący braku uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy z dyrektorem Wielkopolskiego Parku Narodowego, Sąd stwierdza, że z akt sprawy, w tym ze skargi nie wynika, czy działka objęta wnioskiem wchodzi w skład otuliny. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 1996 r. w sprawie Wielkopolskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 130 poz. 613) w skład otuliny wchodzi obszar określony linią graniczną. Bieg linii granicznej został drobiazgowo opisany w tym przepisie i nie jest możliwy do odtworzenia bez dysponowania dokładną mapą obszaru wokół Parku. Prima facie analiza mapy dostępnej na stronie internetowej Wielkopolskiego Parku Narodowego (www.wielkopolskipn.pl) prowadzi do wniosku o słuszności zarzutu, Sąd odstąpił jednak od wyjaśnienia opisanej wątpliwości w trybie art. 106 § p.p.s.a. z uwagi na zasadność zarzutu braku przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z zarządcą drogi. Będzie to rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Pozostałe zarzuty skargi koncentrują się na ustaleniu wadliwych, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, parametrów nowej zabudowy oraz braku wskazania przyczyn uzasadniających przyjęcie tych parametrów. Najpierw trzeba jednak stwierdzić to, czy organ odwoławczy może w ogóle wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, a to w kontekście realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazana kwestia jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 55/13 i przywołane tam orzecznictwo, CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wniosek zawarty w uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, dostrzegając podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – ewentualnie po jego uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a., winien zatem ocenić, czy wcześniej już uchylał decyzję organu I instancji z analogicznych, co obecnie, przyczyn (co oznacza również długotrwałość toczącego się postępowania) oraz stabilność stanowiska poszczególnych stron postępowania. Decyzja którą organ odwoławczy ustalił warunki zabudowy powinna być przekonująco uzasadniona i wynikać z materiału dowodowego, w szczególności w tych kwestiach, w których stanowiska obu organów są różne. Sąd podziela argument skargi dotyczący trudnych do zrozumienia przyczyn ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działek - w decyzji. Strona skarżąca słusznie zaznacza różnicę we wskaźniku w projekcie decyzji: 20 % +/- 1,5 %, wobec 25 % +/- 1,5 % w decyzji o warunkach zabudowy i to w sytuacji, gdy średnia powierzchnia zabudowy wynosi 16,2 %. Organ administracji nie jest oczywiście związany projektem decyzji, jednak zezwolenie na jeszcze większą powierzchnię zabudowy wymaga należytego uzasadnienia, którego w zaskarżonej decyzji zabrakło. Autorka analizy stwierdziła, że wnioskowana powierzchnia 20,9 % nie będzie naruszać ładu przestrzennego ze względu na uwarunkowania przestrzenne, charakterystyczne dla miasta i obszaru analizowanego, wskazując na różnorodność funkcji i form zabudowy koegzystującą harmonijnie dzięki elementowi spajającemu – wartościowej zieleni towarzyszącej, wysokiej i średniej. Pomijając okoliczność, że zacytowany argument jest opisowy i bardzo trudny do zweryfikowania, to organ kolegialny musiał mieć określony powód, aby zezwolić na jeszcze większą powierzchnię zabudowy. Tym bardziej, że w aktach sprawy brak stosownego wniosku od inwestora. Sprzeciw Sądu budzi uzasadnienie szerokości elewacji przekraczającej wartość średnią występującą na analizowanym obszarze takim argumentem, że "projektowana elewacja frontowa tworzy linię łamaną". Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. Skoro na tym etapie procesu inwestycyjnego nie wiadomo w jakim kształcie inwestycja zostanie zrealizowana, to nie można opierać konkretnych postanowień decyzji o warunkach zabudowy na nieistniejącym projekcie budowlanym. To ustalenia decyzji stanowią podstawę do sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego, w tym także linii elewacji frontowej, nie zaś odwrotnie. W szczególności projekt nie może być podstawą ustalenia danego parametru z przekroczeniem wartości średniej występującej na obszarze analizowanym. Racjonalny zdaniem sądu jest natomiast argument, aby szerokość frontu dla zabudowy zblokowanej-szeregowej została zmierzona łącznie, ze względu na ich odbiór przestrzenny jako jednego obiektu kubaturowego. Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące braku wskazania przyczyn uwzględnienia parametrów nowej zabudowy, i to w sytuacji, kiedy przyjęte parametry odbiegają od średnich wielkości z obszaru analizowanego. Organ II instancji skupił się na wykazaniu możliwości powstania pawilonu handlowego z parkingiem na działce objętej wnioskiem, zaniedbując kwestie związane z parametrami planowanej inwestycji. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku m.p.z.p. – a taka sytuacja niewątpliwie występowała w niniejszej sprawie – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, która, tak jak przedsięwzięcie Spółki nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa". Krytycznie oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd podziela jednak pogląd Kolegium co do tego, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującej analizy urbanistycznej i nie wskazał jak i dlaczego wnioskowana powierzchnia zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej będzie negatywnie wpływać na ład przestrzenny okolicy. W szczególności uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera rozważań co do zasadności i celowości (bądź ich braku) zastosowania regulacji z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Było to zaś konieczne, skoro stwierdzenie braku kontynuacji parametrów zabudowy legło u podstaw decyzji odmownej. Podzielając zatem po części zarzuty tak odwołania Spółki od decyzji organu I instancji, jak i Skarżących, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie powinno być oparte na analizie urbanistycznej uwzględniającej powyższe stanowisko Sądu, tj. określającej szczegółowo, wyczerpująco i w sposób nawiązujący do zbadanych cech obszaru analizowanego powody dające możliwość ustalenia w decyzji parametrów planowanej zabudowy w sposób odbiegający od średnich wartości ustalonych na obszarze analizowanym cech zabudowy, bądź brak takiej możliwości. W wypadku decyzji pozytywnej rzeczą organu będzie też przeprowadzenie prawidłowego postępowania uzgodnieniowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił w punkcie 2 sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania (pkt 3 - 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 461). W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy oraz wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenia pełnomocnika skarżących wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.