IV SAB/Po 125/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Zakrzewo z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile dopuściło się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza na rzecz S. w Poznaniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 maja 2015r. (data wpłynięcia do organu 13 maja 2015r.) Stowarzyszenie N.Z. w P. (dalej również jako "skarżące Stowarzyszenie") zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2013r. nr [...] o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz z infrastrukturą w obrębie ewidencyjnym Ł., Gmina Z., działka nr [...] i [...]. Skarżące Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o wstrzymanie wykonania tejże decyzji. Po otrzymaniu wskazanego powyżej wniosku, pismem z dnia 18 maja 2015r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zwróciło się do Wójta Gminy Z. o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia 28 lipca 2015r. (data wpływu do organu – 31 lipca 2015r.) skarżące Stowarzyszenie wezwało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do usunięcia naruszenia prawa obejmującego bezczynność przejawiającą się w braku merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2013r. Następnie pismem z dnia 7 sierpnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez dołączenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa do działania w przedmiotowej sprawie w imieniu skarżącego Stowarzyszenia, wraz z odpisem z KRS-u oraz statutem Stowarzyszenia, a także do wykazania, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 7 sierpnia 2015r. poinformowało Skarżące Stowarzyszenie, że od stycznia do lipca 2015r. wpłynęły do organu 1343 sprawy i przy istniejącej obsadzie kadrowej nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy bez przedłużenia terminów określonych w art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 – zwanej dalej jako "K.p.a" – uwaga Sądu). Jednocześnie Kolegium poinformowało skarżące Stowarzyszenie, że przewiduje, iż sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do 16 października 2015r. 29 sierpnia 2015r. pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia uzupełnił braki formalne podania z dnia 11 maja 2015r. 4 września 2015r. Stowarzyszenie N.Z. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wnosząc o: - stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez nierozpoznanie wniosku w terminie wskazanym w ustawie, - nakazanie bezzwłocznego rozpoznania wniosku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , - zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do zastosowania się do nakazów wynikających z art. 37 § 2 K.p.a. w terminie nie dłuższym niż 30 dni, - ewentualnie, z uwagi na treść art. 134 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 zwanej dalej jako P.p.s.a. – uwaga Sądu) o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2013r. nr [...] - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz podniosło, że załatwienie sprawy w terminie do 16 października 2015r. nie spełnia warunku wymaganego przepisami prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2013r. nr [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło wstrzymania wykonania wskazanej powyżej decyzji Wójta Gminy Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 7 sierpnia 2015r. wezwało skarżące Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych podania jednocześnie informując, że przewidywany terminu rozpatrzenia sprawy to 16 października 2015r. Kolegium zaznaczyło, że postanowieniem z dnia [...] września 2015r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kolegium zaznaczyło również, że od stycznia do września 2015r. do organu wpłynęły 1623 sprawy. Przy istniejącej obsadzie kadrowej – 5 członków etatowych nie jest możliwe rozpatrzenie spraw bez przedłużenia terminów określonych w art. 35 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010r., s. 38-40). Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jak wynika z treści art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skarg na bezczynność lub prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W kontekście powyższego zauważyć należy, że już po wniesieniu przedmiotowej skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] września 2015r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2013r. nr [...] oraz osobnym postanowieniem datowanym również na dzień [...] września 2015r. nr [...] odmówiło wstrzymania wykonania wskazanej powyżej decyzji Wójta Gminy Z. . Tym samym uznać należało, że skoro organ wydał postanowienie kończące postępowanie, to jednocześnie ustał ewentualny stan bezczynności. Z tego też względu postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe. Brak było bowiem podstawy do zobowiązywania organu do wydania w określonym terminie aktu gdyż, wprawdzie już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, organ ten wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08, które to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Z tych tez powodów w ocenie Sądu postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu należało umorzyć. Jednakże wydanie przez Kolegium postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, już po wniesieniu skargi na bezczynność przez Stowarzyszenie N.Z. nie zwalniało Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.), czy ewentualna bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (149 § 2 P.p.s.a.). Jak wynika z art. 35 § 1 K.p.a. co do zasady organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei przepis art. 36 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ administracji do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, a także do podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Zaznaczyć należy, że podanie o wszczęcie postępowania złożone przez skarżące Stowarzyszenie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, wobec czego Kolegium rozpoznawało sprawę jako organ I instancji. Owe podanie wpłynęło do organu administracji w dniu 13 maja 2015r. i od tej daty zaczął bieg termin, w jakim powinna zostać załatwiona przedmiotowa sprawa. Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż w dniu złożenia skargi na bezczynność Kolegium nie wydało decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie. Nastąpiło to bowiem dopiero w dniu [...] września 2015r. kiedy to Kolegium postanowieniem nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2013r. nr [...] . Analiza czynności podejmowanych przez Kolegium wskazuje, iż dopiero pismem z dnia 7 sierpnia 2015r., a wiec po 86 dniach od złożenia podania przez skarżące Stowarzyszenie, organ wezwał pełnomocnika wnoszącego podanie o uzupełnienia braków formalnych podania poprzez dołączenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia, wraz z odpisem z KRS-u oraz statutem Stowarzyszenia, a także do wykazania, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Jednocześnie Kolegium poinformowało skarżące Stowarzyszenie, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do 16 października 2016r. Należy mieć na uwadze, że w tym samym dniu, tj. 7 sierpnia 2015r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Kolegium w trybie art. 37 § 1 K.p.a. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa związanym z niezałatwieniem sprawy w terminie i z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, iż właśnie owo wezwanie zmotywowało Kolegium do podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż poza wskazanym powyżej pismem z dnia 7 sierpnia 2015r., w okresie od dnia wpłynięcia podania o wszczęcie postępowania (data wpływu do organu - 13 maja 2015r.) do dnia złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność (data wpływu do organu - 7 września 2015r.) Kolegium nie podejmowało żadnych innych czynności mających na celu załatwienie sprawy. Ponadto analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że w ocenie Kolegium załatwienie sprawy nie było uzależnione od podjęcia jakichkolwiek innych czynności, niż te wskazane w piśmie z dnia 7 sierpnia. Taki sposób prowadzenia postępowania w pełni uzasadnionym czyni postawiony w skardze zarzut bezczynności. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły żadne obiektywne okoliczności mogące uzasadniać niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego sposobu procedowania nie może uzasadniać niewielka obsada kadrowa, na co zwracał organ w odpowiedzi na skargę. Zaznaczyć należy, że z akt sprawy wynika, iż wszelkie czynności podejmowane w sprawie przez Kolegium poprzedzane były środkami dyscyplinującymi składanymi przez skarżące Stowarzyszenie tj. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargą na bezczynność organu. Biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony należało przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew argumentacji zawartej w piśmie z dnia 7 sierpnia 2015r. o wyznaczeniu terminu do załatwieniu sprawy i w odpowiedzi na skargę przyczyny kadrowe, które nie były możliwe do przewidzenia w czasie wpływu sprawy i ilość spraw i orzeczników nie mają bowiem wpływu na ocenę, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o "zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do zastosowania się do nakazów wynikających z art. 37 § 2 K.p.a. w terminie nie dłuższym niż 30 dni" Sąd wskazuje, iż nie mógł orzekać w tym zakresie. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 74/13, "analiza katalogu aktów, czynności i bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że rozpoznanie skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k. p. a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. (...) art. 37 § 2 k.p.a. (...) ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Nie określa on, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na przewlekłość organu, który winien rozstrzygnąć sprawę, ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego jego nie przewiduje (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to zatem (...) nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a." (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd powyższy podziela. Skoro postanowienie oparte na treści art. 37 § 2 k.p.a. nie jest żadnym z rozstrzygnięć podlegających właściwości sądu administracyjnego, to - uwzględniając treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – także bezczynność organu w tym zakresie nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Innymi słowy - skoro nie byłoby możliwe wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a., jakiego to postanowienia oczekuje skarżąca, to nie jest też możliwe skuteczne zwalczanie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku braku wydania takiego postanowienia. Ponadto wyjaśnić należy skarżącemu Stowarzyszeniu, że rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd nie może dokonać w trybie art. 134 P.p.s.a. kontroli aktu objętego wnioskiem z dnia 11 maja 2015r., dlatego brak było jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 11 maja 2015r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1a P.p.s.a Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dopuściło się bezczynności oraz że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 i 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego Stowarzyszenia od organu kwotę [...] zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.