IV SAB/Po 131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego Z. W. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 951/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Z. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] KK 2. W dniu [...] maja 2016 r. akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone do organu II instancji. W dniu [...] maja 2016 r. akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały przekazane do organu I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił Z. W. ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 62/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi na bezczynność Burmistrz Miasta i Gminy umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W punkcie drugim Sad stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a w punkcie 3, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Organ wskazał, że niezwłocznie po zwrocie akt zwrócił się w dniu [...] września 2016 r. do uprawnionego planisty w celu opracowania projektu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 – dalej: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przed rozpoznaniem skargi stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. W myśl art. 52 § 1 i 2 Ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa"). Stosownie do art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg. Powyższe jednoznacznie wynika z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. W tym miejscu wskazać należy, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 62/16, jest okres od momentu zawrotu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2016 r., akt administracyjnych do organu I instancji do dnia wydania decyzji przez organ, którego skarga dotyczy tj. [...] grudnia 2016 r. W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Burmistrza istniała w dacie wniesienia skargi – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący – gdyż jest poza sporem, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem niniejszego wyroku, Burmistrz załatwił sprawę zainicjowaną żądaniem wnioskodawcy wydając w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję administracyjną. Zgodnie z tezą uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08; ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), przepis art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa mówiący o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Z uzasadnienia cytowanej uchwały jasno wynika, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, iż, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie uznawszy, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie – że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. NSA zaznaczył, że nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który – najogólniej rzecz ujmując – jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanej uchwale. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 Kpa), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Podkreślenia wymaga przy tym, że sformułowanie kodeksowe (zawarte w art. 35 § 1 Kpa), należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone (por. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w KPA w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, Nr 1, s. 3). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest ustalenie istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Jak wynika z akt sprawy akta administracyjne, po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwrócono do organu I instancji w dniu [...] września 2016 r. i to od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do załatwienia przez Burmistrza sprawy z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym miesięczny termin do załatwienia sprawy upływał w dniu [...] października 2016 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony we wcześniejszym wyroku z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 62/16, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą szczególnie skomplikowaną. Dokonując powyższej oceny Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że sprawa była już przedmiotem orzekania przez organy oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zatem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy w znacznej mierze było już dokonane w poprzednim postępowaniu. Natomiast fakt wydania w międzyczasie decyzji podziałowej w żadnym wypadku nie mógł mieć wpływu na powyższą ocenę albowiem podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] dokonano ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., a więc przed zwrotem akt do organu. Ponadto należy mieć na uwadze, iż sprawy o ustalenie warunków zabudowy, co do zasady, nie należą do spraw szczególnie skomplikowanych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że do dnia [...] października 2016 r. organ nie zakończył postępowania, ani nie przedłużył terminu jego zakończenia zgodnie z wymogami art. 36 Kpa. Nie wydał też postanowienia o zawieszeniu tego postępowania, które w świetle art. 103 i art. 35 § 5 Kpa wstrzymałoby bieg terminów załatwienia sprawy, obezwładniając tym samym ewentualny zarzut bezczynności organu. W konsekwencji należy stwierdzić, że z chwilą bezskutecznego upływu terminu do załatwienia sprawy tj. od [...] października 2016 r. Burmistrz popadł w stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy i stan ten istniał także w dniu wniesienia skargi (29 listopada 2016 r.), do dnia [...] grudnia 2016 r., kiedy to Burmistrz wydał decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Ponieważ stan bezczynności organu istniał w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (pkt 1 sentencji wyroku). Orzekając na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie Ppsa w przedmiocie charakteru stwierdzonej bezczynności organu – tj. czy zaistniała ona z naruszeniem prawa rażącym, czy nierażącym – Sąd w niniejszym składzie uznał, że niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z rażącą bezczynnością. Co prawda organ wydał decyzje dopiero po upływie dwóch i pół miesiąca oraz w tym czasie nie zawiadomił strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie, to jednakże organ niezwłocznie po zwrocie akt wystąpił się do uprawnionego planisty o przygotowanie analizy i projektu decyzji. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż powyższa bezczynność była wynikiem przede wszystkim koniecznością sporządzenia analizy urbanistycznej bez której nie mogła być wydana decyzja. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż okres bezczynności wynosił około półtorej miesiąca. W świetle tych uwag naruszenie prawa, jakiego dopuścił się Burmistrz, nie miało charakteru rażącego (pkt 2 sentencji wyroku). Z tych samych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 Ppsa – co oznacza, że w zakresie tego żądania skarga podlegała na podstawie art. 151 Ppsa oddaleniu (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanych art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 201 § 1 Ppsa, uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika (480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] złotych (pkt 4 sentencji wyroku).