IV SA/Po 951/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania Z.W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r., dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu publicznego dla samochodów osobowych na działce nr [...] (obręb Ż.) do obsługi budynku gastronomiczno-hotelowo-restauracyjnego przy ul. [...] w Ż.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wskazany teren nie spełnia w sposób łączny warunków wymaganych przepisami art.61 ust.1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym wykazała, że średnia wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosi 26%, natomiast planowana inwestycja, obejmująca 30 miejsc postojowych wraz z już istniejącą zabudową na działce nr [...] doprowadziłaby do zabudowy 70% działki, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Dalej organ wskazał, iż odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniósł, iż w obszarze analizowanym na terenie działek nr [...] i [...]zlokalizowane są miejsca postojowe dla samochodów osobowych, co wskazuje, że inwestycja spełnia warunek o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto w ocenie odwołującego nie ma znaczenia, że gmina nie planuje przekształcić działki nr [...] na parking publiczny, decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do możliwości inwestycyjnych, a nie ich realizacji. Następnie organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w obszarze analizowanym średnia wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosi 26%. Najniższy wskaźnik zabudowy jaki występuje w obszarze analizowanym to 5%, a najwyższy to 57% powierzchni. W związku z planowaną inwestycją wskazany teren zostałby zabudowany w 70%, a taki wskaźnik zabudowy nie występuje w obszarze analizowanym. Dalej Kolegium wskazało, na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588 ze zm.). Następnie organ wskazał, iż teren nie spełnia w sposób łączny warunków wymaganych przepisami art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Dla uznania dobrego sąsiedztwa nie jest wystarczające stwierdzenie kontynuacji funkcji tj. występowanie miejsc postojowych na działkach sąsiednich lecz spełnienie pozostałych wymagań, w tym również wskaźnika wielkości zabudowy. Na tle niniejszej sprawy nie można pominąć, iż właścicielem terenu wskazanego pod inwestycję jest gmina Ż.. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] w części obejmującej [...] m2 stanowi tereny mieszkaniowe, a w części [...] m2 grunty orne. Ponadto w toku postępowania przedłożono do akt uchwałę Rady Miejskiej Ż. z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości lokalowych położonych w Ż. na działce nr [...]. Z uzasadnienia uchwały wynika, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem o 4 lokalach mieszkalnych i wszyscy najemcy złożyli wnioski o wykup wynajmowanych mieszkań. Zasadne jest zatem stanowisko organu I instancji, że nie jest zainteresowana realizacją na tym terenie parkingu publicznego. Dalej organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie można skutecznie powołać się na art.6 ust.2 ustawy. Inwestor nie posiada tytułu prawnego do terenu wskazanego pod omawianą inwestycję. Nie można zatem podzielić stanowiska zawartego w odwołaniu, że działalność usługowa prowadzona na działce nr [...] przy ul.... nakłada na organ obowiązek urządzenia stosownej ilości miejsc parkingowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. W. reprezentowany przez pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art.138 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że ustalony wskaźnik 70% nie występuje w obszarze analizowanym, naruszenie art.63 ust.1-2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy może być brak tytułu prawnego do terenu wskazanego pod omawianą inwestycję tj. do działki nr[...]; naruszenie art. 7,77,80 kpa polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego; rażące naruszenie § 5 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na błędnym ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (70%). W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż istota sporu sprowadza się do tego, iż organy stoją błędnie na stanowisku, że nie został w sprawie spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. Przez powierzchnię zabudowy działki lub terenu powszechnie rozumie się powierzchnię działki lub terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zatem skoro przedmiotem inwestycji jest parking, to jest oczywiste że powierzchnia zabudowy działki nr [...] nie zmieni się gdyż parking nie jest budynkiem. Ustalony wskaźnik na 70% jest zatem wadliwy. Nadto z decyzji w żaden sposób nie wynika jak zostały ustalone wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni kolejnych działek. A ograniczenie się w analizie do podania wskaźnika powierzchni zabudowy nowej inwestycji bez wyjaśnienia sposobu, w jaki parametr ten został ustalony jest uchybieniem analizy. Skoro w analizie jest mowa tylko o budynkach, a nie o powierzchniach utwardzonych to porównanie wskaźnika powierzchni zabudowy wyliczonego tylko dla budynków ze wskaźnikiem uwzględniającym powierzchnię utwardzoną (parking) jest nieporozumieniem. Nadto skarżący wskazał, że adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Prawo to badane jest dopiero przy ubiegani się pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność z punktu widzenia przepisów prawa określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto organ podkreślił, iż wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyniósłby 70%, a średnia z analizy to 26%. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, to jednak uprawnia inwestora do podjęcia kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w tym opracowaniu projektu technicznego, a co za tym idzie wydatkowania środków finansowych. Uchwała z dnia [...] sierpnia 2015r. umożliwiająca wykup lokali mieszkalnych przez najemców budynku usytuowanego na działce nr [...] wskazuje, że właściciel terenu (Gmina Ż.) nie jest zainteresowana innymi planami inwestycyjnymi na tej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2104 r., 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i wyznaczył obszar analizowany. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie warunku określonego w pkt 1 art.61 u.p.z.p. teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielkorodzinnej i usługowej. Działki w omawianym obszarze zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, ponadto występują budynki gospodarcze, garażowe i gospodarczo-garażowe. Średnia wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosi 26%, a średnia szerokość elewacji frontowej – 10m. W obszarze analizowanym występują budynki o płaskim, jednospadowym, dwuspadowym i wielospadowym układzie połaci dachowych. Inwestor planuje budowę parkingu dla samochodów osobowych na 30 miejsc postojowych. W ocenie organów, ponieważ średnia wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 26%, najniższy wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym to 5%, a najwyższy to 57% powierzchni. W związku z planowaną inwestycją wskazany teren zostałby zabudowany w 70%, a taki wskaźnik powierzchni zabudowy nie występuje w obszarze analizowanym. Inwestycja nie kontynuuje zatem w ocenie organu parametru zabudowy sąsiedniej, w zakresie wskaźnika zabudowy. Przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy uwzględniono wszystkie działki objęte obszarem analizowanym. W myśl § 5 ust.1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż przepisy Prawa budowlanego nie określają definicji powierzchni zabudowy. W § 8 ust.2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r., nr 462) wskazano, że część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna zawierać w przypadku budynków – powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997r., uchwała nr 33/97-o). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są, co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art.2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz.1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (wyrok z dnia 6 maja 2008r. sygn.. akt I OSK 785/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010r. sygn. akt II SA/Po 58/10; i z dnia 27 października 2011r., sygn. akt IV SA/Po 648/11 dostępne w bazie orzeczeń NSA). Zgodnie z punktem 5.1.2.1 omawianej Polskiej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z punktem 5.1.2.2. Polskiej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się : powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W świetle powyższej definicji do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni zabudowy niekubaturowej, jak również powierzchni utwardzonych przestrzeni obsługujących i ciągów komunikacyjnych. Zatem błędnie w ocenie Sądu organ do powierzchni zabudowy wliczył powierzchnię utwardzonej przestrzeni obsługującej (parking) i ciąg komunikacyjny (miejsca postojowe, dojścia, dojazdy). Błędnie zatem został wyliczony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Z analizy również nie wynika sposób w jaki parametr ten został wyliczony, albowiem w analizie jest mowa tylko o budynkach, a nie o powierzchniach utwardzonych. W ocenie Sądu brak w sprawie należytego uzasadnienia w decyzji organu dla zastosowania § 5 ust.2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się więc taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie Sądu z materiału dowodowego nie wynika również czy zamierzenie budowlane wnioskodawcy spełnia kontynuację obowiązującej linii zabudowy. Wyniki analizy nie obrazują jednoznacznie, czy zamierzenie budowlane będzie czy też nie spójne urbanistycznie z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Przy czym należy pamiętać, że przy zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego należy położyć duży nacisk na konstytucyjne prawo własności, i związaną z tym swobodą zagospodarowania terenu. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego – a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 504). Poza tym należy wskazać, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontowej granicy inwestowanej działki, zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia. Wskazano, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W zakresie warunku określonego w pkt 2 art.61 u.p.z.p. organ wskazał, że działka a ma dostęp do drogi publicznej. W zakresie pkt 3 powołanego przepisu istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4). W przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania żadne przepisy odrębne (pkt 5). Rację ma skarżący, że adresat decyzji o warunki zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Prawo to dopiero badane jest przy ubieganiu się pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać też należy, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu ich wymagań. O tym bowiem rozstrzygał będzie dopiero organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazać także należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego i dopiero w przypadku kiedy łącznie zostają spełnione wszystkie warunki z art.61 ust.1 u.p.z.p. oraz przepisów cytowanego rozporządzenia organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydać decyzję ustalającą te warunki. W przedmiotowej sprawie, ponieważ w ocenie Sądu nie wszystkie warunki przewidziane przepisami zostały spełnione obowiązkiem Sądu było wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uzupełnić analizę o wskazane wytyczne w uzasadnieniu Sądu, a następnie wydać decyzję i prawidłowo ją uzasadnić. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art.200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. (Dz.U. z 2013r. poz.490) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.