IV SAB/Po 133/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W.Sp. z o.o. w W. na bezczynność W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę Pismem z dnia [...]listopada 2007 r. W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( delej WWINB). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że w dniu [...] września 2013 r. wniosła do WWINB odwołanie od otrzymanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) nr [...] opatrzonej datą [...] sierpnia 2013 r. Od WWINB skarżąca otrzymała dokument elektroniczny ( [...] decyzja z [...].10 2013.pdf ). Weryfikacja podpisu elektronicznego wskazywała, ze podpis elektroniczny próbowano wykonać [...] listopada 2013 r. Podpis został negatywnie zweryfikowany. Skarżący podniósł, ze decyzja administracyjna, która nie została prawidłowo opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym, nie może być uznana za podpisaną. Pomimo tego, że skarżąca nie otrzymała podpisanej decyzji WWINB z dnia [...]października 2013 r., to przyjęła założenie, że z niepodpisanego dokumentu elektronicznego można powziąć informację o treści decyzji WWINB. W dniu [...] października 2013r. zostało wysłane do WWINB żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia, wskazując, że WWINB w P. winien rozstrzygnąć sprawę antydatowania decyzji przez PINB w W.. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] października 2013 r. wysłała do WWINB wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, żądając doręczenia podpisanej decyzji z dnia [...] października 2013r. W dniu [...] października 2013 r. wysłała do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez WWINB. W dniu [...] listopada 2013 r. zostało wysłane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. uzupełnienie zażalenia na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez WWINB. W dniu [...] listopada 2013 r. od WWINB skarżąca otrzymała dokument elektroniczny ( [...] postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji.pdf ), do którego został dołączony podpis elektroniczny ( [...] postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji.rtf.... ). Weryfikacja tego podpisu elektronicznego również generuje raport o negatywnej weryfikacji. Skoro WWINB nie potrafi, prawidłowo wydać - podpisać dokumentów elektronicznych, to trudno się dziwić, że działając w trybie nadzoru, toleruje proceder antydatowania dokumentów urzędowych przez nadzorowane organy niższego stopnia. Dokumenty urzędowe muszą być oznaczane datą pewną. W wypadki dokumentów elektronicznych, data pewna oznacza datę prawidłowego podpisania dokumentu bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, pozytywnie zweryfikowanym, a nie datę wysłania dokumentu, ani datę napisania dokumentu, ani datę wydrukowania dokumentu, ani żadną inną datę. Pomimo przekroczenia terminów określonych w przepisach, WWINB nie załatwił sprawy odwołania od decyzji PINB w W.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], sygn. [...]PINB w W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Odwołanie od decyzji złożyła W.Sp. z o. o. WWINB decyzją z dnia [...] października 2013r., sygn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w W. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r., sygn. [...], WWINB odmówił uzupełnienia decyzji WWINB z dnia [...] października 2013r., sygn. [...]. Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2013r., sygn. [...], WWINB odmówił uzupełnienia postanowienia WWINB z dnia [...]listopada 2013r. Odnosząc się do treści skargi organ wyjaśnił iż odwołanie W.Sp. z o. o. od decyzji PINB w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., sygn. [...] wpłynęło do WWINB w dniu [...]września 2013r. W dniu [...] października 2013r. WWINB po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania wydał decyzję o sygn. [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w W. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja została przekazana W.Sp. z o. o. za pośrednictwem platformy e-puap. Z informacji posiadanych przez WWINB podpis elektroniczny został zweryfikowany poprawnie. Stosowne wydruki z profilu WWINB w P. na platformie e-puap zostały załączone do akt sprawy. Ponadto organ wskazał, że w ramach spraw sygn. [...] oraz [...] WWINB przesyłał skarżącej spółce pisma za pośrednictwem platformy e-puap. Skarżąca spółka nie wskazywała wówczas (okres grudzień 2012r. - czerwiec 2013r.) na problem negatywnej weryfikacji podpisu elektronicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy nie rozpoznania przez organ odwoławczy wniesionego odwołania. Ponadto przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa"). Stosownie do art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa , w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi wystosował zarówno zażalenia jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie został wyczerpany tryb zaskarżenia. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona podniosła zarzut bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i zarzut przewlekłego postępowania. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami . Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumieć należy sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Obejmować ono będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Reasumując, w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny czy w sprawie zaistniały zarzucane w skardze bezczynność i czy miały one charakter rażący oraz czy organ postępowania prowadził przewlekle i czy przewlekłość ta miała charakter rażący. Oceniając powyższe zaznaczyć także trzeba, że zgodnie art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto wskazać należy, że W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Podkreślić należy, że datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. W niniejszej sprawie, jak wynika to z nadesłanych akt odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...]września 2013 r. (prezentata organu na piśmie organu I instancji). Zatem termin do rozpoznania odwołania upływał z dniem [...]października 2013 r. W niniejszej sprawie organ odwoławczy decyzję wydał w przypisanym terminie. Co prawda budzić może wątpliwości faktyczna data wydania decyzji, to jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę bezczynności organu czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu utożsamia się wydanie decyzji z jej podpisaniem, bowiem tylko decyzja opatrzona datą w dniu jej podpisania identyfikuje w sposób jednoznaczny i niewątpliwy stan prawny, jaki obowiązywał organ w dacie rozstrzygania oraz zakreśla granicę dla okoliczności faktycznych i dowodów, jakie mogły mieć dla rozstrzygnięcia danej sprawy znaczenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 (sygn. akt III RN 149/01, OSNP 2003, Nr 16, poz. 371) Sąd Najwyższy, dokonując rozróżnienia pojęcia wydania i doręczenia decyzji uznał, iż wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania. Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie (wyrok z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 201, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 645, pkt 7). W niniejszej sprawie organ oprócz podpisu własnoręcznego posłużył się również podpisem elektronicznym. W tym zakresie należy odwołać się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262). Zgodnie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o podpisie elektronicznym podpis elektroniczny może być znakowany czasem. Znakowanie czasem przez kwalifikowany podmiot świadczący usługi certyfikacyjne wywołuje w szczególności skutki prawne daty pewnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W doktrynie wskazuje się, że wywoływanie skutku daty pewnej przez bezpieczny podpis elektroniczny znakowany czasem przez kwalifikowany podmiot świadczący usługi certyfikacyjne ma kapitalne znaczenie. Pozwala stwierdzić z bardzo dużą dokładnością, kiedy dany dokument elektroniczny rodzący skutki prawne powstał i od kiedy wywołuje skutki prawne (zob. Tomasz Kościelny, Krzysztof Szaniawski Komentarz do art.7 ustawy o podpisie elektronicznym Komentarz Lex). W przedmiotowej sprawie jak wynika z raportu składania podpisu decyzja została podpisana certyfikatem kwalifikowanym w dniu [...] października 2013 r., a więc w dniu późniejszym niż data widniejąca na decyzji. Ponadto wskazać należy, że decyzja podpisana własnoręcznie została wysłana do pozostałych stron postępowania w dniu [...] października 2013 r. Stąd może budzić wątpliwość faktyczna data wydania decyzji, to jednakże z uwagi na fakt, że termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym upływał z dniem [...] października 2013 r., to czy wydanie decyzji nastąpiło w dniu [...] października 2013 r. czy też [...] października 2013 r. nie ma wpływu na ocenę bezczynności. Wobec powyższego wskazać należy, że skoro decyzja została wpisana w przypisanym terminie to zarzut bezczynności jest niezasadny, Odnosząc się natomiast do kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania wskazać należy, że również w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze przede wszystkim charakter sprawy i jej skomplikowany charakter. Wydanie przez organ decyzji wymagało szczegółowej analizy akta administracyjnych pod kątem prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, jej oceny oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w toku postępowania odwoławczego strona złożyła pismo procesowe z którym organ odwoławczy miał obowiązek się zapoznać. Wszystkie powyższe okoliczności uzasadniają uznanie, iż prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie nie miało charakteru przewlekłego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.