IV SAB/Po 140/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrza Miasta w przedmiocie wznowienia postępowania 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego R. O. z dnia [...] kwietnia 2018 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego R. O. kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie R. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w rozpoznaniu żądania strony z dnia 10.04.2018 r. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta znak: [...] z dnia 26.02.2015 r., ustalającej na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku inwentarskiego w m. [...] 5, działka nr [...]. Skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza Miasta bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., 2. uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie Burmistrza Miasta do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza Miasta w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), 3. stwierdzenie, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), 4. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa), 5. przyznanie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), 6. zasądzenie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł). Skarżący stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia prawa w postaci art. 35 § 1 k.p.a. i 12 k.p.a. polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 11.04.2018 r., a więc ponad 11 miesięcy temu, do Urzędu Miejskiego w P. wpłynęło podanie - żądanie skarżącego z dnia 10.04.2018 r. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją znak: [...] r. z dnia 26.02.2015 r. ustalającej na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku inwentarskiego w m. [...] 5, działka nr [...]. Pomimo upływu tak długiego okresu czasu, Burmistrz Miasta nie wydał do tej pory decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie skarżącego organ robi wszystko, aby upłynął 5 - letni okres, który upoważniałby organ do wydania decyzji z art. 151 § 2 kpa. Niniejsza skarga poprzedzona została: • ponagleniem na bezczynność Burmistrza Miasta z dnia 10.07.2018 r. • ponagleniem na bezczynność Burmistrza Miasta z dnia 25.10.2018 r. • ponagleniem na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta z dnia 28.02.2019 r. Burmistrz Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o : 1. oddalenie w całości skargi, 2. odmowę stwierdzenia, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. 3. odmowę stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie - przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 4. odmowę zasądzenia od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego żądanych kosztów postępowania. 5. odmowę przyznania od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w postaci połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art.149 § 2 ppsa) 6. zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania sądowego , w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi Burmistrz wyjaśnił, że 10 kwietnia 2018r. R. O. złożył wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego decyzji z dnia 26 lutego 2015r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy. 16 kwietnia 2018r. Burmistrz Miasta postanowieniem odmówił wznowienia postępowania W wyniku złożonego zażalenia SKO w L. 18 maja 2018r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 12 lipca 2018r. R. O. złożył do SKO w L. ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta, a 18 lipca 2018r.- SKO w L. uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie organowi 14 dniowy termin na załatwienie sprawy i uznając, że nie załatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dnia 3 sierpnia 2018 r. Burmistrz Miasta wznowił postępowanie. 20 sierpnia 2018 r. organ wystosował do R. O. pismo z wezwaniem do złożenia wyjaśnień w terminie do 7 września 2018 r. na jakiej podstawie uważa, że powinien być zakwalifikowany jako strona postępowania. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W dniu 2 października 2018r. Burmistrz Miasta zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji ( art. 10 § 1 KPA) w terminie 7 dni. 25 października 2018r.- zostało wniesione do SKO ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta. Decyzją z 29 października 2018r. - Burmistrz Miasta odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 26 lutego 2015r. nr [...] Postanowieniem z 6 listopada 2018 - SKO w L. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W wyniku złożonego odwołania od decyzji z 29 października 2018 r. SKO w L. decyzja z 15 stycznia 2019 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 29 października 2018 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. 28 stycznia 2019 r. organ I instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2019 r. Burmistrz Miasta przystąpił do prowadzenia postępowania i wezwał M. S. do przedłożenia właściwych map, a po ich otrzymaniu dokumentację przekazał uprawnionemu urbaniście który sporządzi projekt decyzji. Mapy zostały dostarczone w dniu 25 lutego 2019r. 26 lutego 2019r. - Burmistrz Miasta wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 kwietnia 2019r. 28 lutego 2019r. (data wpływu 4 marca 2019r.) strona wniosła ponaglenie do SKO. Postanowieniem z 19 marca 2019r. - SKO w L. uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na konieczność sporządzenia projektu decyzji przez urbanistę i ewentualne uzgodnienie otrzymanego projektu z właściwymi organami. W ocenie Burmistrza z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania nie wynika, że postępowanie w opisanej sprawie prowadzone jest przewlekle. Owszem, trwa ono ponad 11 miesięcy, ale należy mieć na uwadze te okoliczności, że zgodnie z art. 35 § 5 KPA do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo innych niezależnych od organu. W niniejszym postępowaniu takie okoliczności miały miejsce (np. terminy rozpatrzenia zażaleń i odwołań). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: K.p.a.) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 Ppsa). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a Kpa, skoro skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierował do organu wyższego stopnia ponaglenie. W niniejszej sprawie skarżący złożył 10 kwietnia 2018 r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta znak: [...] z dnia 26.02.2015 r. Organ postanowieniem z 16 kwietnia 2018r. odmówił wznowienia postępowania. W wyniku złożonego zażalenia, SKO w L. 18 maja 2018r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 12 lipca 2018r. R. O. złożył do SKO w L. ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta, a 18 lipca 2018r.- SKO w L. uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie organowi 14 dniowy termin na załatwienie sprawy i uznając, że nie załatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zatem przez prawie 3 miesiące organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Po wznowieniu postępowania w dniu 3 sierpnia 2018r. -Burmistrz P. wystosował do R. O. pismo z wezwaniem do złożenia wyjaśnień w terminie do 7 września 2018 r. na jakiej podstawie uważa, że powinien być zakwalifikowany jako strona postępowania. Jak następnie wskazało SKO, to organ przy pomocy wszelkich możliwych środków winien ustalić czy podmiot wnoszący podanie posiada interes prawny, a nie ograniczać się do wezwania w tym zakresie wnoszącego podanie. Organ wydał 29 października 2018 r. decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 26 lutego 2015r. nr [...] Decyzja ta została przez SKO uchylona w dniu 15 stycznia 2019 r. i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności winien zbadać czy wniosek o wznowienie wpłynął z zachowaniem ustawowego terminu, a następnie przeprowadzić postepowanie zgodnie ze wskazanymi wytycznymi. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 KPA nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W ogólnym zarysie orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. W ocenie Sądu złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość postępowania organu jest uzasadniona. W szczególności należy podkreślić, iż od chwili złożenia przez skarżącego w dniu 10 kwietnia 2018 r. wniosku minął ponad rok, w czasie którego wniosek nie został rozstrzygnięty. Postępowanie prowadzone było przewlekle, o czym świadczy jego długotrwałość, wielokrotnie przekraczająca wyznaczone ustawowo terminy. W ocenie Sądu ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Nie ma tu znaczenia fakt wydawania przez organ postanowień o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy. Dla oceny czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania nie mają też znaczenia ewentualne trudności techniczne związane z wykonaniem aktualnych map terenu, na którym inwestycja ma być zrealizowana. Strona nie może ponosić konsekwencji tego rodzaju sytuacji, od niej niezależnej. W tym kontekście należy również podnieść, że rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Sąd uznał na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Każde przewlekłe prowadzenie postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy), jednak nie każda przewlekłość powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że w sprawie wydano decyzję, która jednakże została uchylona przez organ odwoławczy i przekazana do ponownego rozpoznania. Okoliczność ta ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, nadto wspomniane przekroczenie musi być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że uznanie, że przewlekłe prowadzenie postepowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa może stanowić jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny. Wymierzenie grzywny winno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł racjonalnych przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. Sąd w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) (pkt 5 wyroku). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także w przypadku o jakim mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na fakt, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w trybie powołanego przepisu.