IV SAB/Po 15/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. E. P. Z. N. na bezczynność Marszałka Województwa W. w przedmiocie informacji publicznej postanawia odrzucić skargę Pismem sporządzonym [...] r. Stowarzyszenie Ekologiczne "A" wniosło do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Marszałka Województwa W.. W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590) i zgłoszono zastrzeżenia co do funkcjonowania Marszałka, polegające na nie wywiązaniu się z obowiązków informacyjnych "podlegających jednak kontroli Sądu, jednakże w ramach rozpoznania skargi na dany akt – decyzję lub postanowienie, które kończy konkretne postępowanie". Na zarządzenie Sądu skarżące Stowarzyszenie zostało wezwane do wskazania wykonania jakiej konkretnie czynności z zakresu administracji publicznej, nakazanej prawem domaga się od Marszałka Województwa W., a także jaki interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone przez zaskarżoną bezczynność organu. W przewidzianym terminie Stowarzyszenie Ekologiczne "A" wyjaśniło, że domaga się od Marszałka Województwa W., aby "utworzył elektroniczne archiwum w BIP, w którym umieszczane byłyby informacje nieistotne z punktu widzenia organu administracji publicznej, ale istotne dla obywatela" (k. 64). Precyzując skargę powtórnie, w dniu [...]2010 r. skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że w istocie jego intencją było złożenie skarg w dwóch sprawach, tj. na bezczynność Marszałka Województwa W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej polegającą na nieutworzeniu elektronicznego archiwum BIP, a także na czynność Marszałka Województwa W. w sprawie prowadzenia (umieszczenia, a następnie usuwania informacji) BIP (k. 70, 72). Zarządzeniem przewodniczącego Wydziału z [...]2010 r. skargę Stowarzyszenia Ekologicznego "A" na czynność Marszałka Województwa W. zarejestrowano więc pod odrębną sygnaturą (k. 74). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się natomiast skarga na bezczynność Marszałka Województwa W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, polegającą – jak wynika z treści kierowanych do Sądu pism – na zaniechaniu utworzenia elektronicznego archiwum Biuletynu Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tegoż przepisu. Tym samym stwierdzić należy, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Pomimo, że wskazanym przez skarżące Stowarzyszenie przedmiotem złożonej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność w przedmiocie "udzielenia informacji publicznej" (k. 72), to w świetle prowadzonej ze stroną skarżącą korespondencji zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy stanowiąca w istocie rzeczy przedmiot skargi - prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej - może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W tym celu, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 06.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej udp). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec zgłoszonego przez stronę żądania udzielenia takiej informacji. Zgodnie z przepisem art. 1 udp każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie, w tej ustawie określonych. Zasady wspomniane i tryb udzielania dostępu do informacji publicznej mają zaś znaczenie rozstrzygające dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu oraz tryb jej udostępniania, a także zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia regulują przepisy rozdziału 2 udp. Podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej (art. 7 ust. 1w zw. z art. 8 udp). Ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej jest najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 udp, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.05.2002r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. nr 67, poz. 619). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny - i nie wymaga wniosku - żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 udp i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. W świetle powyższego, za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu normy art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie można uznać samego sposobu utworzenia i prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego aby domagać się od organu, tak samego utworzenia elektronicznego archiwum w BIP, jak i określonego sposobu jego prowadzenia. Skoro zatem nie istnieje przepis prawa, który - uprawniałby jakikolwiek podmiot do żądania zamieszczenia bądź też usunięcia - z Biuletynu Informacji Publicznej określonej informacji publicznej, to dalsze rozważania należy przenieść na grunt ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w przywołanym już powyżej przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołany przepis stanowi o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc skierowanych do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle określonego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo to uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tylko w takich kategoriach spraw dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu (art. 3 ust. 2 pkt 8 ppsa).Podkreślenia wymaga, że udostępnianie przez Marszałka Województwa W. informacji w Biuletynie Informacji Publicznej - nie ma charakteru indywidualnego - gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania konkretnego sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Nie istnieje, bowiem przepis prawa, który uprawniałby jakikolwiek podmiot do żądania określonego sposobu prowadzenia BIP. W świetle powyższego, złożona w niniejszej sprawie skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych. W judykaturze nie budzi bowiem wątpliwości, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa musi być związana z prawami lub obowiązkami indywidualnie wskazanego podmiotu - skarżącego. W rozpatrywanej sprawie taki związek (pomiędzy prawami lub obowiązkami Stowarzyszenia, a sposobem prowadzenia BIP) nie został wykazany. Jeżeli natomiast skarga nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.12. 2005r., sygn. akt I OSK 1210/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy jednak, że w przedmiotowej sprawie skargę złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne "A" zauważyć również należy, że do celów statutowych tego Stowarzyszenia należy zasadniczo "działalność na rzecz zrównoważonego rozwoju regionu, dążenie do dbałości o środowisko naturalne, ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego" (k. 39). W świetle wskazanych obszarów działalności Stowarzyszenia stwierdzić należy zatem, że nie obejmują one swoim zakresem zasad udzielania informacji publicznej. W świetle powyższego złożoną w niniejszej sprawie skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Na marginesie, podkreślenia wymaga, że ewentualne domaganie się tego, aby Biuletyn Informacji Publicznej odpowiadał wymogom jakie skarżąca stawia takiemu Biuletynowi powinno przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. - art. 229 pkt 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20.11.2008 r., sygn. I OSK 611/08).