IV SAB/Po 152/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego do rozpoznania wniosku M. S. z 01 lipca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej za wyjątkiem przesłania kopii "porządku wewnętrznego" w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Dyrektora Aresztu Śledczego dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1, 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. M. S. wnioskiem z 01.07.2024 r. zwrócił się do Dyrektor Aresztu Śledczego o wskazanie kosztu wyżywienia osadzonych (kwoty dziennej na jednego osadzonego) i kosztu wyżywienia jednego psa służbowego za okres od 15 -30.06.2024 r. wraz ze wskazaniem jakiej diety żywieniowej ta kwota dotyczy. Ponadto zażądał doręczenia mu kopii porządku wewnętrznego i cenników produktów w kantynie. W dniu 22 lipca 2024 r. w odpowiedzi na złożony wniosek Dyrektor Aresztu Śledczego udzielił ww. pisemnej odpowiedzi podając, że: 1. żądanie opisane przez skarżącego w punkcie 1 nie stanowi wniosku o informację publiczną z uwagi na nieprecyzyjność żądania, 2. koszt wyżywienia psa służbowego uregulowany jest w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie psów służbowych w Służbie Więziennej, okresy naliczania wyżywienia psów służbowych dzielą się na okres letni oraz zimowy. Areszt Śledczy posiada 3 psy służbowe o wadze powyżej 20 kg, 3. informacje dotyczące porządków wewnętrznych dostępne są na stronie Biuletynu Informacji Publicznej i jako takie nie podlegają udostępnianiu na wniosek zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 902), zaś odnosząc się do kwestii cennika produktów w kantynie Aresztu Śledczego Dyrektor poinformował skarżącego, że podmiotem realizującym sprzedaż jest P. , [...], ul. [...] - wszelkie zapytania związane ze sprzedażą należy kierować bezpośrednio do wskazanego podmiotu. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego domagając się stwierdzenia bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 01.07.2024 r. i zarzucając naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek jego częściowej realizacji. Skarżący wskazał, że zapytanie sformułował precyzyjnie, a gdyby było nieprecyzyjne, to organ powinien go wezwać do jego doprecyzowania. Odnośnie psa służbowego domagał się podania kwoty jego wyżywienia, a nie wskazania aktu prawnego to regulującego. Cennik produktów w kantynie zatwierdza Dyrektora Aresztu Śledczego, zatem to on winien udzielić odpowiedzi w tym zakresie. Skarżący przyznał, że organ ma rację tylko co do tego, że porządek wewnętrzny jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej. Dyrektor Aresztu Śledczego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 09 lipca 2024 r. do Aresztu Śledczego wpłynął wniosek M. S. z dnia 01 lipca 2024 r. do Dyrektora Aresztu Śledczego o udostępnienie informacji publicznej o : 1. "wskazania kosztu wyżywienia osadzonych (kwoty dziennej za jednego osadzonego) i kosztu wyżywienia jednego psa służbowego, za okres 15-30.06.2024 r.) wraz ze wskazaniem jakiej diety żywieniowej ta kwota dotyczy; 2. przesłanie kopii porządku wewnętrznego i cennika produktów w kantynie". W dniu 03 października 2024 r. do Aresztu Śledczego wpłynęła skarga M. S. z dnia 30 września 2024 r. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie nieudostępnienia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której skarżący zarzuca naruszenie: "1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek jego częściowej realizacji". Po przeanalizowaniu powyższej sprawy Dyrektora Aresztu Śledczego przychylił się do wniosku skarżącego dotyczącego udostępnienia żądania opisanego w punkcie 1 wniosku z 01 lipca 2024 r. Organ wskazał, że w dniu 08 października 2024 r. Dyrektor jednostki wystosował odpowiedź, w której udostępnił żądane w pkt 1 informacje (powyższa odpowiedź została załączona do odpowiedzi na skargę). Zdaniem Dyrektora Aresztu Śledczego do bezczynności jednak nie doszło. Organ wyjaśnił, że bezczynność występuje, kiedy to dany organ nie podjął żadnych czynności dotyczących danej sprawy. Bezczynność organu występuje również kiedy rozpoczęto pewne czynności procesowe, natomiast ich rozpoczęcie nie zakończyło się wydaniem określonej decyzji lub postanowienia. M. S. uzyskał odpowiedź organu na swój wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Z kolei udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pkt 1 żądania nastąpiło w dniu 08 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 28 listopada 2024 r. wydanym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przepisów art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem, o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16). Przechodząc do rozstrzygnięcia sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości sądu, że organ – Dyrektor Aresztu Śledczego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dyrektor Aresztu Śledczego jest bez wątpienia podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Należy wskazać, że wnioskiem z 1 lipca 2024 r. M. S. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o udostępnienie informacji publicznej, tj.: 1) wskazania kosztu wyżywienia osadzonych (kwoty dziennej za osadzonego) i kosztu wyżywienia jednego psa służbowego za okres 15-30 czerwca 2024 r., wraz ze wskazaniem jakiej diety żywieniowej ta kwota dotyczy, 2) przesłanie porządku wewnętrznego i cennika produktów w kantynie. W odpowiedzi organ wskazał, że żądanie w pkt 1 wniosku nie stanowi informacji publicznej z uwagi na nieprecyzyjność żądania. W odniesieniu do kosztu wyżywienia psa służbowego organ wskazał, że reguluje to rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 17.12.2021 r. oraz, że Areszt Śledczy posiada 3 psy służbowe o wadze powyżej 20 kg. W odniesieniu do porządku wewnętrznego organ wskazał, że porządek wewnętrzny jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej i nie podlega udostępnieniu, natomiast w odniesieniu do cennika wskazano, że podmiotem realizującym sprzedaż jest P. i wszelkie zapytania należy kierować bezpośrednio do wskazanego podmiotu. Następnie organ w piśmie z 8.10.2024. r (po wniesieniu skargi) udzielił informacji dotyczącej wyliczenia kosztów wyżywienia osadzonych (w formie tabeli) i kosztu wyżywienia psów służbowych. W ocenie Sądu charakter pytań o koszty wyżywienia osadzonych oraz psów służbowych mieści się w kategorii informacji publicznych. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji, a tak jest również w przedmiotowej sprawie. Oceniając zadane pytania i odpowiedź organu, częściową rację należy przyznać skarżącemu. Organ prawidłowo wskazał, że porządek wewnętrzny znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej i nie jest zobowiązany do jego udostępniania na podstawie u.d.i.p. Rację organowi w tym zakresie przyznał również sam skarżący. Organ natomiast nie udzielił pełnej odpowiedzi w zakresie pkt 1 wniosku. Przede wszystkim organ nie zrealizował prawidłowo wniosku w zakresie przedstawienia cennika produktów w kantynie, wskazując jedynie na podmiot który go ustala. Sąd wskazuje, że skoro Dyrektor Aresztu cennik ten zatwierdza i go posiada, to jest zobowiązany do jego udostępnienia na wniosek. Z uwagi na brak sprecyzowania przez wnioskodawcę okresu jakiego cennik miałby dotyczyć zasadne jest w ocenie Sądu przyjęcie, że prawidłowe zrealizowanie wniosku w tym zakresie polegać powinno na udostępnieniu cennika produktów w kantynie aktualnego na dzień złożenia wniosku (t.j.1 lipca 2024 r.). Ponadto organ nie zrealizował w pełni wniosku w zakresie wskazania konkretnej diety jakiej dotyczy kwota dzienna w odniesieniu do osadzonych (nie określił tego w sposób szczegółowy i zrozumiały). Przedstawiona przez organ tabela wymyka się spod kontroli Sądu. Nie jest bowiem jasne co oznaczają poszczególne kolumny w załączonej tabeli dotyczącej kosztów i rodzaju diety osadzonych. Brak jest legendy i objaśnień wykorzystanych skrótów pozwalających ocenić czego ta tabela dotyczy. Udzielając odpowiedzi w tym zakresie organ powinien zrobić to w sposób jasny, zrozumiały i możliwy do odczytania przez osoby niezaznajomione ze skrótową, więzienną nomenklaturą. W odniesieniu do diety psów wskazano na sumę kosztów i na przepisy odpowiedniego rozporządzenia, jednak bez wskazania rzeczywistych kosztów poniesionych dziennie na każdego z psów służbowych. Nie zawarto też informacji jakiej konkretnie diety to dotyczy. Nie rozpoznając wniosku skarżącego z 1 lipca 2024 r. w sposób wymagany przepisami prawa, organ pozostaje w bezczynności, która nie ustała również po wniesieniu skargi do sądu. Sąd, stwierdziwszy ten stan, co uczynił w pkt 2 sentencji wyroku, był zobligowany zobowiązać organ do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p., o czym orzekł natomiast w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Nie wskazuje na to również skarżący w złożonej skardze. Sąd stwierdził nieprawidłowość działania organu, jednak należy uznać, że nie było ono celowe i nacechowane złą wolą działania organu, gdyż organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że udzielił pełnej odpowiedzi na zadane pytania. Rozpoznając sprawę ponownie organ załatwi wniosek skarżącego uwzględniając przy tym wskazania określone w niniejszym uzasadnieniu wyroku.