IV SAB/Po 157/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w przedmiocie powierzenia pracy cudzoziemcowi 1. zobowiązuje organ do dokonania czynności z wniosku O. S. z dnia [...] marca 2019 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. O. S. prowadzacy działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w [...] Skarżący na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji (dokonania czynności) w sprawie, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...] marca 2019 r. Skarżący złożył do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] za pośrednictwem systemu teleinformatycznego www.praca.gov.pl. oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi (dalej też jako "Oświadczenie"), o którym mowa w art. 88z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2018.1265 t.j.- dalej jako "ustawa"). Zgodnie z cytowanym przepisem organ miał siedem dni roboczych na rejestrację oświadczenia. Termin upłynął w dniu [...] kwietnia 2019 r., organ nie wykonał swojego obowiązku w wyznaczonym terminie. Dalej wskazano, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia dwóch "rzekomych, jednakże nieistniejących" braków formalnych, a mianowicie: 1) podpisane przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi oświadczenie tego podmiotu dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 ustawy, 2) oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy o zameldowaniu na pobyt stały. Skarżący podkreślił, że oświadczenie, o którym mowa w punkcie 1 zostało złożone już we wniosku i podpisane przez O. S., co jednoznacznie wynika z treści samego wniosku. Wniosek złożony elektronicznie zawiera załącznik podpisany w dniu [...] marca 2019 r. profilem zaufanym ePUAP przez O. S.. Oświadczenie dotyczące tej okoliczności figuruje jako pierwsze. Ubocznie można tylko stwierdzić, że sformułowanie z załącznika, z punktu 1 o brzmieniu "art. 120 ust. 11" (zamiast art. 120 ust. 10) jest oczywistą omyłką pisarską twórcy formularza elektronicznego. Treść ta jest narzucona przez system teleinformatyczny, wnioskodawca nie wpisuje jej ręcznie, a jedynie w systemie teleinformatycznym klika w odpowiednie pole przy słowach "był(a)" lub "nie był(a)". Oświadczenie posiada również narzucony przez twórcę formularza elektronicznego nagłówek o brzmieniu "oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1-6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy", co oznacza, że okoliczności te, przewidziane w punktach od 1 do 5 ustępu 5 artykułu 88z ustawy nie mogą dotyczyć "art. 120 ust. 11". Zresztą wykroczenie, o które mowa w art. 120 ust. 11 ustawy dotyczy postępowania pracodawcy z cudzoziemcem zwolnionym z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, a więc nie jest to cudzoziemiec, któremu się powierza pracę na podstawie oświadczenia. Oczywista omyłka pisarska twórcy formularza elektronicznego, na którą wnioskodawca nie ma żadnego wpływu, nie może stanowić podstawy do żądania przez organ jeszcze jednego, tym razem papierowego oświadczenia, które owej oczywistej omyłki pisarskiej już nie zawiera, ponieważ z jednej strony takie żądanie stoi w opozycji do zasady odformalizowania postępowania, z drugiej strony jest to próba przerzucania na stronę postępowania dodatkowego wysiłku procesowego będącej następstwem błędów instytucji państwowych. Odnośnie drugiego "rzekomego" braku Skarżący wskazał, że w ustawie zawarty jest jedynie wymóg (art. 88z ust. 1 pkt 1 litera b) wskazania adresu stałego pobytu lub adresu siedziby podmiotu powierzającego wykonywanie pracy. Adres taki (jako siedziba przedsiębiorcy) został wskazany we wniosku. Całkowicie nieuprawnionym i pozbawionym jakiejkolwiek podstawy prawnej jest interpretowanie zapisu "adres stałego pobytu lub adres siedziby" jako adres zameldowania na pobyt stały. Pełnomocnik Skarżącego (V. K.), który w PUP w [...] był osobiście, informował, że oświadczenie nowe będzie podpisane, ale Skarżący przebywa akurat na [...] i pełnomocnik nie zdąży uzupełnić tego oświadczenia w ciągu siedmiu dni. Ponownie wypełnione oświadczenie dostarczył, ale odmówiono mu jego przyjęcia. Oświadczenie zostało dodane do ponaglenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwał Skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku, poprzez złożenie: oświadczenia o miejscu zameldowania na pobyt stały oraz oświadczenia dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 ustawy. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi podmiotu, V. K. w dniu [...] kwietnia 2019 r. We wskazanym w wezwaniu terminie, Skarżący nie uzupełnił braków formalnych. Powiatowy Urząd Pracy w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. powiadomił podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] maja 2019 r. Skarżący wniósł ponaglenie do którego dołączył: 1. oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o której mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy złożone z datą [...].04.2019 r. 2. oświadczenie dotyczące miejsca pobytu stałego podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi ( złożone w dniu [...].04.2019 r.) W ocenie organu, złożone elektronicznie oświadczenie dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1-6 ustawy nie uwzględniało zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw zmieniającej art. 88z ust. 5.pkt 1. O. S. jako podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi jest osobą fizyczną. Jak wynika z definicji zawartej w art. 2 ust 1 pkt 21 b ustawy o promocji zatrudnienia, pojęcie podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi obejmuje osobę prawną, jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej oaz osobę fizyczną, która na podstawie umowy lub innego stosunku prawnego powierza wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Powyższe oznacza, że ocena właściwości powiatowego urzędu pracy powinna zostać dokonana z uwzględnieniem odpowiednio siedziby (w przypadku osoby prawnej) lub miejsca pobytu stałego (w przypadku osoby fizycznej) podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Podkreślono, że prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną oznacza, że podmiotem powierzającym wykonywanie pracy cudzoziemcowi jest osoba fizyczna, posiadająca miejsce zamieszkania, a nie siedzibę jak w przypadku osób prawnych i podlegająca obowiązkowi zameldowania się. Zdaniem organu złożone Oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi zawierało braki formalne, nie mogło zatem być wpisane do ewidencji oświadczeń. Z uwagi na nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie, Oświadczenie pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Sąd, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi stwierdził, że stan faktyczny przedstawiony przez skarżącego w skardze i organ w odpowiedzi na skargę jest bezsporny. Istota sporu dotyczyła zaś zasadności wezwania skarżącego w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. do uzupełnienia w terminie 7 dni braków złożonego przez Skarżącego Oświadczenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie było podstaw do wzywania, na podstawie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia złożonego przez Skarżącego Oświadczenia. Po pierwsze, Sąd miał na względzie, że Oświadczenie o którym mowa w art. 88z ustawy zostało złożone na urzędowym formularzu zgodnie ze wzorem zawartym w Załączniku nr 18 do Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz.U.2017.2345). Nadto podkreślić należy, że bezspornie formularz ten zawiera oczywisty błąd: "art. 120 ust. 11" (zamiast art. 120 ust. 10). Natomiast uszło uwadze organu, że w nagłówku oświadczenia zawarty jest zapis OŚWIADCZENIE PODMIOTU POWIERZAJĄCEGO WYKONYWANIE PRACY CUDZOZIEMCOWI DOTYCZĄCE OKOLICZNOŚCI, O KTÓRYCH MOWA W ART. 88Z UST. 5 PKT 1-6 USTAWY Z DNIA 20 KWIETNIA 2004 R. O PROMOCJI ZATRUDNIENIA I INSTYTUCJACH RYNKU PRACY. Z kolei przepis art. 88z ust. 5 pkt 1 zawiera już prawidłowy zapis: "Starosta wydaje decyzję o odmowie wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, jeżeli: 1) podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi lub osoba fizyczna, która działała w jego imieniu, zostali co najmniej dwukrotnie prawomocnie ukarani za popełnienie czynu, o którym mowa w art. 120 ust. 10, w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę złożenia oświadczenia w powiatowym urzędzie pracy. Zmiana w ustawie tej oczywistej omyłki pisarskiej nastąpiła w dniu 12 lutego 2018 r. ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.107; art. 4). Zatem skoro z ustawy jasno wynika, że chodzi o "art. 120 ust. 10" a nie "art. 120 ust. 11", to po pierwsze wnioskodawca wie czego dotyczą "okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 1- 5 ustawy", a po drugie nie może ponosić negatywnych konsekwencji w związku z tym, że urzędowy formularz zawiera błędy, z czego nota bene organ zdaje sobie sprawę. W ocenie Sądu również niefortunne było wzywanie Skarżącego o podanie miejsca pobytu stałego. Zgodnie bowiem z art. 88z ust. 1 ustawy, w oświadczeniu o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, podlegającym wpisaniu do ewidencji oświadczeń, podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi zamieszcza: 1) informacje dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi: a) nazwę albo imię (imiona) i nazwisko, b) adres stałego pobytu albo adres siedziby, Powyższe oznacza, że wystarczy podać bądź adres stałego pobytu, bądź adres siedziby firmy. Natomiast urzędowy formularz Oświadczenia zawiera w punkcie pierwszym zapis "Podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi 1.1.Nazwa/imię lub imiona i nazwisko 1.2. Adres siedziby/miejsca stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". To z kolei oznacza, że w formularzu należy wskazać albo adres siedziby, albo miejsce stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie miejsca zameldowania. W ocenie Sądu wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące definicji zawartej w art. 2 ust 1 pkt 21 b ustawy o promocji zatrudnienia są daleko idącą nadinterpretacją ustawy i stanowią nieuprawnioną praktykę. Organ nie wyjaśnił z jakiej konkretnie normy prawnej wywodzi obowiązek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi podania adresu zameldowania. Skarżący składając Oświadczenie podał zresztą zarówno adres siedziby jak i adres zamieszkania: Jak bowiem wynika z zawartego w aktach administracyjnych Aktu Notarialnego Rep. A Nr [...] miejscem zamieszkania i stałego wykonywania działalności gospodarczej Skarżącego jest: ul. [...], [...]. Zgodnie z art. 88z ust. 4 ustawy, w sprawach niewymagających postępowania wyjaśniającego powiatowy urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń albo starosta odmawia w drodze decyzji wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia, a w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania oświadczenia. Reasumując Sąd uznał, że Powiatowy Urząd Pracy w [...] dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej złożeniem przez skarżącego oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. W związku z tym zobowiązał organ do dokonania czynności (wydania decyzji) w sprawie, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Z kolei dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu zwłoka w załatwieniu przedmiotowej sprawy wynikała z nieuzasadnionej nieznajomości przepisów prawa w podejmowaniu czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków. Powyższe okoliczności, mimo, że są naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), to nie sposób jednak zakwalifikować ich jako świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim wyroku. W punkcie trzecim wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej czy wymierzenie organowi grzywny. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Skarżący nie wykazał również skutecznie, że z faktu oczekiwania na zarejestrowanie Oświadczenia przez ten okres poniósł jakąkolwiek szkodę. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).