IV SAB/Po 158/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi N. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez inspektor nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej 1. zobowiązuje inspektor nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. w zakresie postępowania w przedmiocie otworu okiennego umiejscowionego w ścianie budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości [...] - w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że inspektor nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, ze bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. odrzuca skargę w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie przybudówki do budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości [...] 5. zasądza od inspektor nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej N. W. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2020 r. N. W., reprezentowana przez pełnomocnika M. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość 9jak sprecyzowano pismem z dnia [...] grudnia 2020 r.) Inspektor nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w sprawie postępowania w przedmiocie okna oraz przybudówki w budynku w miejscowości Ł. [...]. W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że M. S. wielokrotnie składał skargi, na zainicjowane przez niego postępowania toczące się w PINB w G., dotyczące samowoli budowlanej wykonanej u I. M., w budynku zlokalizowanym w miejscowości [...], w którym mieszka, oraz w stosunku do sąsiednich budynków. Za każdym razem składane przez niego skargi uznawane były przez W. W. I. N. B. za nieuzasadnione. PINB prowadzi aktualnie dwa postępowania odnoszące się do przybudówki w budynku [...], oraz przebudowy strychu w budynku [...]. Postępowanie dotyczące legalności otworu okiennego, zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2017 r. w której odstąpiono od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, decyzja jest ostateczna. M. S. kwestionował prawidłowość doręczenia decyzji, twierdząc, że nie została ona doręczona jemu jako pełnomocnikowi, tylko stronie postępowania czyli jego córce tj. współwłaścicielce budynku [...] N. W.. Z akt sprawy wynika że, M. S. zrezygnował z prowadzenia sprawy - jako pełnomocnik, co zostało potwierdzone w piśmie. Strona, której prawidłowo doręczono decyzję, nie złożyła odwołania, w związku z powyższym postępowanie dotyczące otworu okiennego w budynku [...] jest zakończone ostateczną decyzją M. S. wielokrotnie składał skargi do W. W. I. N. B. w P.. Każda złożona skarga na PINB uznawana była przez organ drugiej instancji jako nieuzasadniona. PINB podkreślił, że M. S. nie zgadza się z samą instytucją prawa budowlanego jaką jest legalizacja samowoli budowlanej. W ocenie M. S. nadzór budowlany powinien wydać nakaz rozbiórki na jego wniosek, gdyż jak twierdzi, "nie wyrażał i nie wyrazi" nigdy na nią zgody. Od samego początku kwestia legalności przybudówki nie była oczywista. Przede wszystkim dlatego że, budynek jest stary, z początku [...] wieku. Nie można było odnaleźć dokumentów archiwalnych odnoszących się do samego obiektu, nadal organ ich nie posiada, nie mówiąc już o przybudówce. Dopiero z chwilą przesłania operatu z inwentaryzacji budynku z maja 2001 r. dokonanego przez R. S. w Ł., która wpłynęła w dniu [...] maja 2019 r. oraz wykonania kontroli w oparciu o powyższy operat stwierdzono, iż przybudówka wykonana do budynku [...], w tym okresie nie istniała. Brak zgłoszenia oraz pozwolenia na budowę dał podstawę do stwierdzenia, iż stanowi ona samowole budowlaną zaś przedstawiona inwentaryzacja RSP w Łopuchowie dała możliwość określenia czasu powstania przybudówki oraz zastosowania właściwych przepisów. W dniu [...].09.2019 r. PINB wydał postanowienie nakazujące Pani I. M. przedstawienie dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy lub zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dotyczącej przybudówki jak również przebudowy strychu. Z uwagi na toczące się postępowanie przed Wójtem Gminy K. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy PINB zawiesił postępowanie, do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w dużym stopniu od rozstrzygnięcia organu gminy K. zależy wynik postępowania legalizacyjnego przed PINB. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało zaskarżone przez M. S., jednakże W. W. I. N. B. utrzymał w mocy zawieszenie postępowania do czasu przekazania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przez Gminę K. . Podczas kontroli wykonywanych wielokrotnie w miejscowości [...] nie stwierdzono zagrożenia spowodowanego wykonaną samowolą budowlaną. M. S. powołując się na swoje prawa wielokrotnie wnioskował o dokonanie rozbiórki. Mając na uwadze powyższe PINB wniósł o odrzucenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Fakt niezadowolenia jednej ze stron z treści przepisów prawa, dotyczących możliwości legalizacji oraz konieczność zawieszenia postępowania ze względu na brak rozstrzygnięcia organu, w oparciu o które PINB dokona kompleksowego zbadania materiału dowodowego, nie może stanowić merytorycznego zarzutu skargi. Działania PINB w G. są konsekwencją prawidłowego stosowania przepisów prawa budowlanego oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019r. poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. Uwzględnieniu wniosku pełnomocnika skarżącej o umożliwienie wypowiedzenia się przed sądem stały na przeszkodzie także względy związane z koniecznością zachowania reżimu sanitarnego. Także sprawy nie rozpoznawane w trybie uproszczonym co do zasady kierowane są na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna jedynie w tej jej części, która zarzuca opieszałość organu w zakresie postępowania w przedmiocie otworu okiennego, gdyż skarżąca jedynie w takim zakresie dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Brak ponaglenia w zakresie postępowania w przedmiocie przybudówki skutkuje odrzuceniem skargi z w tej części na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt l OPS 6/08, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do bezczynności i przewlekłości, należy uznać, że zarzuty skargi są zasadne. Zakończenie postępowania w przedmiocie otworu okiennego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. i zasadne (wobec rezygnacji pełnomocnika) doręczenie jej skarżącej nie zwalniało organu z obowiązku właściwego procesowego odniesienia się do późniejszych pism składanych przez jej pełnomocnika. W sprawie niniejszej, po wpłynięciu pisma z dnia [...] marca 2019 r., w którym poruszono kwestie przybudówki, okna oraz przebudowy strychu, organ – w zakresie postępowania w przedmiocie otworu okiennego – nie podjął żadnych czynności, w szczególności nie wezwał skarżącej do sprecyzowania żądań w celu ustalenia czy przedmiot żądania pisma z dnia [...] marca 2019 r. jest tożsamy z przedmiotem decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika także, by jakąkolwiek procesową reakcję organu wywołało kolejne pismo skarżącej poruszające kwestię postępowania w przedmiocie okna – z dnia [...] sierpnia 2019 r. Podobnie rzecz ma się ze złożonym dnia [...] stycznia 2020 r. ponagleniem. Jakiekolwiek działania PINB w tej materii nie wynikają także z treści odpowiedzi na skargę. Bez znaczenia są przy tym – sygnalizowane w odpowiedzi na skargę – załatwienia skarg przez W. W. I. N. B., jako że dotyczą skarg składanych w trybie Rozdziału 2 Działu VIII k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. w zakresie postępowania w przedmiocie otworu okiennego umiejscowionego w ścianie budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości [...] w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku). Orzekając o zaistnieniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd zobowiązany jest jednocześnie do oceny, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzone bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, że organ w żaden sposób nie zareagował na wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. i to zarówno bezpośrednio po jego złożeniu, jak i przez cały późniejszy okres aż do czasu sporządzenia odpowiedzi na odwołanie i to pomimo wpływu dnia [...] stycznia 2020 r. pisma skarżącej zatytułowanego "Ponaglenie", co wprost wskazywało na instytucję z art. 37 k.p.a. Nota bene brak jest też podstaw do przyjęcia, by ten stan opieszałości ustał do czasu wyrokowania w niniejszej sprawie. Organowi można zatem przypisać ewidentne zaniedbanie, które ze względu na długotrwałość nabrało cech rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł).