IV SAB/Po 159/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. S. z dnia 29 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S., pismem z dnia 29 lipca 2024 roku, wystąpił do Prokuratora o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanych postanowień kończących postępowania o sygnaturach akt: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] W treści podania wnioskodawca zaznaczył, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych takie postanowienia podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Pismem z dnia 6 sierpnia 2024 roku organ poinformował skarżącego, że wnioskowane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o informacji publicznej, a uzyskanie odpisów rozstrzygnięć również w sprawach prawomocnie zakończonych następuje w trybie art. 156 i następne ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks postępowania karnego. M. S. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia wniosku, rozpoznania sprawy na rozprawie, przyznania prawa pomocy oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Strona zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna, a w konsekwencji brak jej udostępnienia, 3) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks postępowania karnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dostęp do wskazanych we wniosku postanowień jest regulowany autonomicznie i wyłącznie przez przepisy Kodeksu postępowania karnego. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że jego wniosek nie dotyczy dostępu do całości akt wskazanych spraw, ale jedynie pojedynczych dokumentów urzędowych – postanowień o odmowie wszczęcia śledztwa lub dochodzenia w zanonimizowanej formie, z kolei art. 156 Kodeksu postępowania karnego reguluje dostęp do akt postępowania przygotowawczego i sądowego jako całości, a w sprawach objętych wnioskiem postępowanie przygotowawcze nie zostało wszczęte. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania organ wskazał, że nie można mu zarzucić bezczynności, ponieważ odpowiedział na wniosek skarżącego, wskazując że udostępnienie żądanych informacji nie podlega reżimowi ustawy o dostępnie do informacji publicznej. W istocie skarżący kwestionuje tryb udostępnienia odpisów wnioskowanych przez niego postanowień kończących postępowania karne. Organ przyznał przy tym, że brak jest uregulowań dotyczących udostępnienia materiałów z etapu postępowania sprawdzającego, jednak w jego ocenie reguły wykładni funkcjonalnej nakazują twierdzić, że należeć one będą do wyjątków wskazanych art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego względu zastosowanie do nich będą mieć w sposób odpowiedni regulacje Kodeksu postępowania karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie – art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 902; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei treść z art. 53 ust. 2b P.p.s.a. wskazuje, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że złożenie skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzone wniesieniem ponaglenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 99/23). Skarżący nie miał obowiązku wniesienia ponaglenia. Taki obowiązek dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 99/23). Skarga okazała się uzasadniona. Bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a wnioskowana informacja nie została udzielona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub gdy podmiot zobowiązany nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda, na zasadach przewidzianych w K.p.a. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Prokurator jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, na co wskazuje art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Analizując z kolei, czy postanowienie prokuratora w przedmiocie umorzenia postępowania stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazać należy na treść art. 6, który zawiera katalog służący sprecyzowaniu informacji, którą należy traktować jako informację publiczną, ma on charakter przykładowy i w żadnym razie nie może być identyfikowany z enumeratywnym jej zdefiniowaniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że informację publiczną stanowią wszystkie wiadomości wytworzone lub odnoszone do władz publicznych. Za takowe w szczególności uznawane są wyroki sądowe wraz z ich uzasadnieniami. Znajduje to odzwierciedlenie w powołanym już art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu jako informacja publiczna podlega w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych takich jak: akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia; dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, czy treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 15/24, w którym stwierdzono, że choć w treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. nie wskazano wprost postanowień prokuratora, to należy je niewątpliwie zakwalifikować jako "inne rozstrzygnięcia" wskazane w tiret pierwsze powołanego przepisu, a ponadto można je kwalifikować jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Stąd zarówno z uwagi na treść, jak i postać, wnioskowane przez skarżącego postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. W ocenie Sądu błędnym jest stanowisko organu, wedle którego żądana informacja podlegać może udostępnieniu wyłącznie na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 46, dalej w skrócie: "K.p.k."). Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 zdanie pierwsze K.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b K.p.k.). Z powyższego wynika, że przepisy K.p.k., w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego, postępowania przygotowawczego oraz po jego zakończeniu, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy. Odnoszą się one jednak do akt sprawy rozumianych jako określony zbiór materiałów i dokumentów stanowiący pewną całość, a nie do pojedynczej, będącej częścią tego zbioru informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2078/16). Biorąc pod uwagę, że w treści wniosku z 29 lipca 2024 roku zażądano udostępnienia konkretnych i zanonimizowanych dokumentów urzędowych, będących postanowieniami o umorzeniu postępowania uznać należało, że wnioskowana informacja nie podlegała ograniczeniom wskazanym w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności zaś nie miał zastosowania do niej tryb udostępnienia przewidziany w art. 156 K.p.k. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że, organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pozostaje więc w bezczynności, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowym stan taki ma miejsce również wtedy, gdy organ posiadając żądaną informację błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające udostępnieniu lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18). Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał więc Prokuratora do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 29 lipca 2024 roku w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Zaznaczyć jednak należy, iż tak określony obowiązek nie przesądza tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu, a jeśli tak się stanie, czy nastąpi to w żądanej formie. Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym które dane podlegają ochronie, czy do zastosowania tej ochrony wystarczy zanonimizowanie tych danych czy też konieczna będzie odmowa udzielenia informacji w trybie art. 5 u.d.i.p. Prokurator rozpoznając wniosek skarżącego zastosuje się jednak do uwag i wskazań przedstawionych wyżej, przede wszystkim zaś do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Sąd doszedł do przekonania, że w kontrolowanej sprawie brak udzielenia informacji publicznej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 661/24). Dostrzegać zatem należy, że Prokurator w ustawowym terminie zajął stanowisko wobec wniosku skarżącego. Brak udzielenia żądanej informacji wynikał z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p., co uargumentowane zostało zarówno w piśmie z dnia 6 sierpnia 2024 roku, a także w odpowiedzi na skargę. Po stronie organu nie można dopatrzyć się złej woli czy też lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała postać kwalifikowaną. Te względy przesądziły o treści pkt 2 wyroku, którego podstawą był art. 149 § 1a P.p.s.a. Skarga nie zawiera żądania wymierzania organowi grzywny. Wobec braku orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia jej z urzędu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania obejmujących koszt znaczków pocztowych i koperty godzi się zauważyć, że skarżący na mocy prawomocnego postanowienia referendarza sądowego z 5 listopada 2024 roku o sygn. akt IV SPP/Po 112/24 został zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Stosownie do treści art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jak stanowi art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Koszty sądowe, zgodnie z art. 211 P.p.s.a., obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Opłatami sądowymi, w rozumieniu art. 212 § 1 P.p.s.a., są natomiast wpis i opłata kancelaryjna. Do wydatków, po myśli art. 213 P.p.s.a., zalicza się w szczególności: należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie; koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach. Przyjmuje się, że do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty związane z wniesieniem sprawy do sądu, nazwane przez skarżącego "kosztem sporządzenia skargi" ani też koszty korespondencji do sądu. Nie są to bowiem koszty, które zostały uznane za niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 P.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący (postanowienie NSA z 26.11.2015 r., I OZ 1531/15, LEX nr 1990132.). Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela w pełni powyższy pogląd i stwierdza, że wskazywane przez skarżącego koszty związane z prowadzeniem korespondencji, jako wykraczające poza zakres wspomnianego katalogu nie mogły podlegać zasądzeniu czy też zwrotowi na rzecz skarżącego. Natomiast zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.